价格监管的目标、原则与基本方法
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摘要：价格监管应以促进效率与公平为基本目标。被监管企业有效率且可持续运营、公平负担、兼顾社会政策目标、便于理解和执行是价格监管的四项基本原则。“回报率管制”侧重于直接控制被管制企业的成本和资本报酬，被认为是“基于成本的管制”；“上限制”在一定期间内并不直接控制被管制企业的成本和利润，而是侧重于效率的激励，被认为是“基于绩效的管制”。自然垄断行业虽然适宜独家经营，但仍可通过间接的途径引入竞争机制。价格结构设计的基本原则是价格与成本相符。“交叉补贴”仅可用于居民用户之间，并非所有地区的所有公用事业行业普遍适用。
关键词：价格监管；政策目标；基本方法
中图分类号：F123.9 文献标识码：A
文章编号：1007—7685（2013）09—0001—04
监管如同国防、外交一样，是市场经济国家的基本职能。在管制经济学中，监管因目的不同而被分为社会性监管和经济性监管两大类别，而价格监管则是经济性监管的核心，因而在成熟市场经济国家，尽管公用事业监管机构一般同时拥有多项经济性监管职能，但90%以上的工作是围绕价格监管展开的。我国已宣布“初步建立社会主义市场经济”，价格监管也应解放思想，建立与之相适应的体系框架。为此，本文将对价格监管的目标、原则、方法等几个基本问题，简要阐述作者的理解。
一、价格监管的政策目标与原则
（一）价格监管的政策目标
与政府所有政策追求一样，价格监管也应以促进效率与公平为基本目标。
1.关于价格监管中的效率。什么是效率？一般而言，可理解为资源的优化配置。具体到公用事业，效率的外延应包括以下三个方面：一是被管制企业的生产效率。其主要指提高劳动生产率、降低成本等。二是产品消费的效率。不同的用户有不同的消费偏好和支付能力，哪些用户消费应多些？哪些用户消费应少些？什么时候消费更合适？由此导致的不同的消费结构，直接关系着公用事业产出的社会福利水平，也进一步影响相关产业的结构能否合理。三是行业的系统运行效率。价格监管大多以网络型产业为对象，生产、流通和消费均须通过共用的网络才能完成，上述三个环节不仅互为依存，而且各环节内部的各组成部分之间（如发电环节的各个机组之间、用电环节的各个用户之间），也因有共用网络的连接而互相影响，存在系统性效率（或风险）。因此，价格监管不仅要约束和激励被管制的企业降低成本、提高效率，以及促进合理消费结构的形成，也应有利于网络运行的安全与稳定，提高系统整体的运行效率。
2.关于价格监管中的公平。公平是一个复杂的概念，视角不同，其涵义也会不同，而简单理解就是“人人平等”。在公用事业价格监管中，公平有三层含义：一是平等对待买、卖双方即消费者和被监管企业。监管者的角色，可比之体育比赛中的裁判员和法庭上的法官，既不能偏袒被管制企业，也不能只顾消费者诉求。二是公平分担成本，也可称“责任者负担”。公用事业行业依赖共用网络系统运行，自然会产生大量的共同成本。但不同的用户由于消费方式的差别，对这种共同成本形成的责任并不相同。价格结构的设计，应使各类用户面对的价格与之成本责任相符，这就是公平分担成本。三是平等的生存权利。在现代文明社会，生存所必需的公用事业产品如基本数量的饮用水、照明等，被认为是基本的人权。为此，价格监管除应坚持“责任者负担”外，还应兼顾低收入阶层平等的生存权利，使之有能力购买生存所需数量的公用事业产品。递增的阶梯式价格结构，就是一种体现“平等的生存权利”的监管制度安排。
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（二）价格监管的基本原则
所谓价格监管的基本原则，也可称为价格监管的主要依据，它是“效率与公平”政策目标的具体化。根据成熟市场经济国家的经验和我国物价部门的实践，应该遵循以下四项原则：
1.被监管企业有效率且可持续运营。要使被监管企业运营有效率而又可持续，必须能够回收其正常的成本支出。所谓正常的成本支出，主要分为两部分：一部分是为监管机构认可的会计成本，称为准许成本；另一部分是规则允许的使用资本的成本，称为准许利润或准许收益。
2.公平负担。其含义与上文关于价格监管中的公平的第二层含义相同。
3.兼顾社会政策目标。包括上文关于价格监管中的公平的第三层含义，也常被用于支持节能和可再生能源发展等可持续发展政策的推行。
4.便于理解和执行。政府的任何一项政策，都会为社会带来收益的同时，让社会为之付出成本。因此，价格监管也必须建立在“成本——收益”分析基础之上。当然，在政策效果相同的前提下，具体方案设计时应尽可能减少执行的成本。简而言之，一是要便于公众（特别是各利益相关方）的理解。二是要便于有关各方职责的履行，减少沟通及监督的费用，降低因执行错误造成的损失。
二、价格监管的基本方法
价格监管的内容包括企业总收入（也称总价格或平均价格）和价格结构两个方面。
（一）关于价格的总收入监管
1.两个基本的监管模型。根据理念或期望目标的差别，管制经济学把监管分为“回报率管制”和“上限制”两种模式。前者侧重于直接控制被管制企业的成本和资本报酬，被认为是“基于成本的管制”；而后者在一定期间内并不直接控制被管制企业的成本和利润，而是侧重于效率的激励，被认为是“基于绩效的管制”。
（1）回报率管制，也称“成本加成”定价或“公正报酬定价法”。基本定价模型为：价格=准许成本+准许利润。这种价格监管的着眼点是不能有超额利润，价格随成本变动而变动，因而成本的管制成为重点。为此，必须有适应监管需要的专门的财务规则和成本核算体系。监管机构还要有足够的技术专家，以确定被管制企业的投资项目及工程造价是否合理。被管制企业的融资也要受到监管，因为贷款利率等融资成本也会直接影响公用事业的价格。至于投资者获得的利润，一般以正常的筹资成本为依据。而正常的筹资成本通常取决于资本市场供求和投资风险，所以投资回报率并不总是固定在同一水平。但由于投资公用事业风险较低，因而一般以当时无风险投资回报水平（如国债利率）为基础，综合考虑投资的机会成本等风险因素后确定。“成本加成”定价是上世纪80年代前各国普遍使用的监管模式，后来很多国家对此作了不同形式的改进，目前使用最多的是美国各州的公用事业监管。
（2）“上限制”。上世纪80年代后，激励理论被引入公用事业价格管制之中，以英国为代表的一些国家采取了被称之为“上限制”的监管方法。“上限制”又可大体分为总收入上限制和价格上限制两种形式。总收入上限制是对销售总额的限制，价格上限制是对单位平均售价的限制。无论采用哪种具体的形式，“上限制”通常都包含以下四个方面的内容：一是计算监管周期内各年有效运行、投资所需的成本，以及可能的回报。二是确定控制目标允许的年变化幅度。三是根据特定目标引入激励机制，如服务质量激励、环境或社会目标激励。四是对一些不确定性强、无法准确预测的成本，提供特殊保护机制。下面，以价格上限制为例进一步阐述“上限制”的基本原理：
管制机构首先对上一期成本进行核定，并以此为基础确定起始的年平均价格，以后各年（有效期）的价格就由这个起始价格乘以（1+通货膨胀率一效率系数）决定。通用的模型表述为：
Pt=Pt（1+CPI—x）+z
其中：Pt为当期价格水平；Pt-1为上期价格水平；CPI（或RPI）为通货膨胀率；x为规定的效率提高标准，即效率因子；z为调整项。
“上限制”的核心是：在约定的期间内（通常4～5年），只要不突破向消费者收取费用的限定标准，成本降低的收益归企业所有，以此激励被管制企业提高效率、降低成本，进而降低下一个管制周期的起始成本，实现价格的有效控制。尽管“上限制”在管制期内并不限制企业的成本支出，但因为本管制期形成的成本是确定下一管制期价格上限的基础，因而“上限制”形成的价格，归根结底仍以成本为依据。
2.间接引入竞争机制。竞争是提高效率最有效的手段。自然垄断行业虽然适宜独家经营，但仍可通过一些间接的途径引入竞争机制，已有成功实践的方法包括：
（1）特许权招标，指政府通过招标方式授予企业垄断经营权。公用事业经营的招标授权中，价格通常是核心内容之一。特许权招标目前在供水、供气等城市公用事业监管中运用较为普遍。其机理在于，尽管自然垄断行业的经营是不宜竞争的，但经营权的取得是可竞争的。如果在竞标阶段存在适度的竞争，价格将被压至真实的成本水平。这种方法有两个优点：一是对监管机构掌握成本信息的要求相对较低，可降低监管成本。二是可避免被监管企业的过度投资，促其主动提高经营效率。
（2）标尺竞争，也称“标比竞争”，指同时监管多个垄断企业时，根据一组可比较的区域垄断企业中的平均成本或效率较高企业的成本确定各企业的价格。由此，被管制企业的准许成本不再取决于其自身成本，而是取决于与其他企业相比的相对水平。如果某企业成本下降幅度大于行业内各企业下降的平均水平，则该企业将获得更多利润，反之，则可能亏损。如英格兰能源监管机构对各区域配电公司的预测成本进行审核时，就以绩效水平中等的地区配电公司的预测成本为依据。通过对具有可比性成本指标进行统一考核，可以激励各企业竞相降低成本。而如果所有企业成本的下降都高于前一周期行业平均水平，则行业平均价格也将下调。但不同企业的运行环境有结构差异，因此需要使用标杆方法，采用多个输入和输出变量，来纠正这些结构差异。
目前我国对火电上网电价采取的“标杆价”管制方法，也具有“标尺竞争”的性质。我国早在2003年就已基本实现了“厂、网分开”，但至今尚未建立竞争性的电力市场，因而必须为成千上万个发电企业核定上网电价。如果继续“一厂一价”，则不仅管理成本太高，也不利于促进企业提高效率。为此，根据我国的火电设计标准大体统一、机组造价标准能够确定的特点，电价主管部门于2004年出台了火电“标杆价”制度。由于“标杆价”水平根据当地发电的平均成本核定，激发了发电企业降低成本、提高效率的潜能，其中尤以投资成本下降最为明显，与2004年前相比，我国目前的火电机组造价水平下降一半左右。
（3）市场净回值定价。市场净回值定价是一种根据替代品的竞争性市场价格确定被管制企业产品价格的方法。管道天然气是典型的市场净回值定价的领域。在实行天然气市场化改革之前，发达市场经济国家天然气价格监管大多采用这种方法。具体先是按热能当量算出天然气与可替代能源（如燃料油、液化天然气、液化石油气等）问的比值，使天然气终端售价与可替代能源的竞争市场价格挂钩。在此基础上，通过倒扣物流成本（主要是管道运输费），回推天然气管道各门站的批发价格和天然气田的出厂价格。其机理在于，虽然自然垄断性产业本身不能竞争经营，但其产品与替代品间仍然存在一定程度的竞争关系，根据其替代品的市场价格确定管制价格，可间接地将市场机制引入被监管的行业之中，从而不仅有利于促进生产者提高效率，而且也在更大范围内实现了资源的优化配置，并可减少买卖双方的争议，降低监管成本。
3.收益共享。收益共享也称浮动费率制，是对“上限制”等激励性监管方法加以补充完善的配套方法。它允许企业保留一些由提高效率所创造的收益，也就是由企业和消费者分享效率提高的收益。这种方法的主要优点是可实现企业和消费者的双赢。收益共享在我国也有实践。目前我国对一些跨区送电的水电站上网电价的核定，原则上以各省平均上网电价为基准扣除输电费用后确定，如果扣除输电费用后的上网电价仍高于按合理成本确定的电价水平，其差额在水电企业与电力“落地省”平均分配，因而买、卖双方争议较少，中央政府的协调成本显著降低。
（二）价格结构的设计
所谓价格结构，不是指价格由哪几部分构成，而是指对不同类型的用户如何分类及各类用户面对的价格之间的关系。例如，虽然同样是电力用户，但用户间的用电方式是不一样的，有的用户如居民的照明用电是间歇性的，有的用户如大工业的用电是比较连续和均匀的，有的用户只能在系统负荷高峰时用电，有的用户可在系统负荷低谷时用电，这是负荷特性不同。再如，有些用户是高压用电，被称为高压用户；有些用户是低压用电，被称为低压用户。而用户的负荷特性或电压等级不同，对电力系统成本的影响也明显不同。如果不对用户分类并执行不同的价格，则不仅有失公平，也无法对消费进行有效的调节，使电力系统供求平衡难以实现，降低了整个系统的安全系数和效率水平。因此，一般而言，凡是以公共网络为依托的产品或服务的价格，都应有相应的价格结构设计。
1.价格结构设计的基本原则是价格与成本相符。价格与成本相符的主旨是每类用户面对的价格与该类用户所对应的系统成本基本相同。如电力的两部制定价，用户的电费支出分为容量电费和电量电费两部分，容量电费以该类用户占用系统容量及由此导致的固定成本为基础，电量电费则依其使用的电量及由此导致的系统变动成本为依据；峰谷电价是以系统峰荷、谷荷的供电成本为依据；其他如工业用户与居民用户的区分等也基本循此原则。凡是没有完整贯彻这一原则的价格结构，都可视为存在“交叉补贴”。
2.居民用户间的“交叉补贴”并非普遍适用。居民用户内部的“交叉补贴”即“递增式阶梯价格”在国内外都有实践。“递增式阶梯价格”是根据用户的消费量进行分段定价，价格随消费量增加呈阶梯状提高。“递增式阶梯价格”的经济学基础是“拉姆齐定价”，由奥地利经济学家拉姆齐于1927年提出。拉姆齐认为，对于那些不同用户间价格需求弹性差异较大的商品，可通过对低价格弹性的用户定高价、对高价格弹性的用户定低价的方法，实现企业总收益最大化的目标。后来这一方法被引入公用事业价格管制中，目标是实现“总预算约束下的社会福利最大化”。但在国外的政府价格监管中，这一方法仅限于居民用户，且并非为所有的经济学家和监管机构所认同。分歧的原因主要在于人们对该方法的“成本——收益”关系认识不同。任何政策都是有成本的，只有成本低于收益，政策才可执行。由于“递增式阶梯价格”的执行成本在不同的国家和地区大不相同，其收益也自然会因地、因时而异。此外，其他可替代政策的比较优势，也会影响“递增式阶梯价格”的使用。因此，“交叉补贴”仅适用于居民用户，并非在所有地区的所有公用事业行业普遍适用。