我国租赁型保障性住房实行租售并举的思考

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[摘要]租赁型保障性住房是当前我国实物保障性住房建设供应的重点，但目前仍面临着融资、运营、退出等一系列难题，为此部分城市开始了租售并举的实践探索，允许承租家庭租满一定年限后购买所承租保障房。本文通过分析租赁型保障性住房实行租售并举的意义，认为租售并举、允许出售是调动承租人积极性、破解租赁型保障房融资难、入住率低、退出难等问题的可行途径，并且借鉴域外租赁型保障房出售的制度设计和有关实践，提出了对我国租赁型保障房租转售机制设计的几点建议，包括严格把控租转售条件、合理测算出售价格和产权份额、适度控制房源转售比例、适当限制售后再转让、灵活设计售后管理机制等。

[关键词]租赁型保障房；租售并举；机制设计

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）8-0072-03

1 探索租赁型保障性住房实行租售并举的背景

为了更好的解决城镇中低收入住房困难家庭的居住问题，近年来我国加大了保障性住房的建设供应力度，“十二五”期间提出要建设保障性安居型工程3600万套，其中租赁型保障性住房特别是公共租赁住房将成为未来实物保障房供应的重点。但是在实践中租赁型保障性住房的建设管理仍然面临着一系列难题，包括大规模建设融资难度大、政府后期运营管理压力大、承租人退出执行操作困难等。为此，部分城市开始探索实行租赁型保障性住房租售并举，如河北省石家庄市2012年6月出台《关于进一步加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》，提出将廉租住房、公共租赁住房整合统称为公共保障房，按照“先租后售、自愿购买、有限产权、规范管理”的原则实行租售并举，租赁期满两年后承租家庭可自愿申请购买其承租的公共保障房。江西省南昌市也在探索公共租赁住房租售并举制度，提出了“分类保障、有租有售、售分两步”的政策思路，所谓的“售分两步”即出售时分两个阶段进行，租满1年后承租家庭可以按照建设成本购买其承租的公共租赁住房，购买满5年后可以上市交易，但需补缴土地出让金及相关税费取得完全产权。可见探索推进符合条件的承租家庭在租满规定期限后有权购买所承租保障房，即实行租赁型保障行住房租售并举，有望成为破解实践难题的可行路径之一。

2 租赁型保障性住房实行租售并举的意义

2.1 有利于破解建设资金难题

各地租赁型保障房的建设普遍存在着一次性投入大、投资回收期长等问题，因此融资难度大，对民间资本吸引力也较差。若允许租赁型保障房租满一定期限后进行出售，投资回收机制较为明晰，既能满足银行贷款要求，同时也有利于吸引民间进入，解决当前大规模建设中的融资难题。

2.2 有利于提高租赁型保障房入住率

由于区位条件、配套设施、租金水平等不能满足被保障对象预期，部分城市出现可用于配租的租赁型保障房特别是公共租赁住房入住率不高的问题，资源闲置严重。但国人传统置业观念突出，若给予租满一定期限后可购买产权的预期，有望极大地调动被保障对象入住积极性，提高租赁型保障房入住率，避免房屋空置和资源浪费，同时也可以避免承租保障对象重新轮候申请购置型保障房的尴尬。

2.3 有利于解决退出问题

当前我国尚未建立起完善的个人信用制度和信用档案，在此前提下，各地租赁型保障房的退出执行中，普遍考虑针对不符合条件的承租人提高租金以敦促其退出。但现实操作中，提高租金可能导致承租人拖欠租金，法院对于租赁型保障房是其唯一住房的欠租承租人又无法执行强制退出。通过允许符合条件的租赁型保障房出售，能够推动承租人努力工作、积累收入，并根据需要实现有序退出。

2.4 是公共服务社会化的有益尝试

在租赁型保障房法律关系中政府作为产权人承担有较多的责任和义务，包括房屋的维修、物业管理等，通过出售符合条件的租赁型保障房，将政府持有和管理转为个人或个人和政府共同持有和管理，可以减轻政府负担，实现公共服务社会化。

3 域外租赁型保障性住房出售的经验借鉴

3.1 英国的优先购买权制度

由于社会住房存在诸多社会问题，包括房屋质量较差，维修养护负担很重，而政府维修养护工作不到位；集中建设导致低收入居民聚集，社会问题集中；中央政府对地方政府的拨款带来巨大财政压力；社会住房出现剩余等。因此，1980年，撒切尔政府开始通过社会住房出售的方式改革原使用制度，当年修改的《住房法》规定：凡租住社会住房两年以上的住户有权优先、优惠购买其所住的社会住房，即优先购买权制度（The Right to Buy）。优先购买权条款还规定：购房优惠折扣起点为房价的30%；居住满两年后，每超过一年再减房价的1%；住满30年的房客，则可以按60%的优惠折扣购房，但优惠折扣最大不超过房价的60%（见下图）。

在优先购买权制度的鼓励下，英国社会住房的租转售快速推进，到2004年年末共出售了超过200万套社会住房，但在这一过程中也存在制度滥用问题，因此英国政府进行了一些改革，规定自2005年1月18日以后开始购买租住社会住房的承租人，住满5年后才能享受购房优惠折扣。随着优先购买权制度的实施，大约1/3的社会住房租赁者已经购买了原住房，还有2/3的社会住房租赁者仍然租住在原有公房中（约400万套）。社会住房的租转售大幅推动了英国住房的私有化，到2000年，有近70%的居民拥有自有住房产权，另外30%的居民租赁住房，其中20%的居民从当地政府租赁社会住房，10%的居民租住私人房屋。

3.2 韩国5年期公租房出售

在“政府引导，融资支持，企业运作，定向供应”的发展原则下，经过近三十年的发展，韩国已经形成了以公售房、永租房、公租房和国租房为主要内容的公共住房体系，其中后三种都是租赁性质的公共住房。永租房是针对城市最低收入贫困居民设计建造的非营利性住房，完工后永久租赁，但由于巨大的财政支出和较高的管理成本，于1992年被取消。公租房分为50年期公租房和5年期公租房，50年期公租房主要针对城市低保家庭、城市再开发搬迁户和无房的残疾者设计建造，5年期公租房针对低收入无房家庭供应。国租房针对中低收入无房家庭供应，即前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的无房户。

5年期公租房在租期结束后租户可以依靠住房储蓄和政府提供的其他金融支持，优先买下这种住房的产权。据统计，2007年全国共有64133套公共租赁住房由租转售，

而当年租赁型公共住房总存量约为84万套，租转售的公租房占到租赁型公共住房存量的7.6%（表1）。

3.3 中国香港租者置其屋计划

为满足公屋居民置业需求，中国香港房屋委员会于1998年推出“租者置其屋计划”（简称租置计划），以达到当时提出的于十年内全港七成家庭置业的政策目标。列入租置计划的公屋，其租户可选择以优惠价格购买所居住单位。出售的公屋通常是“十年楼”，即租住十年以后进行出售。售价较为优惠，以租置计划第六期甲为例，售价约为市场价格的40%。为鼓励租户购买公屋，租置计划规定，在每一批房源推出后，前两年购买的可再享受“楼价折上折”的特别折扣优惠，其中，第一年内购买的，可在出售价格上再优惠30%，第二年内购买的，优惠15%。

租户购买后的公屋有转让限制，购买后两年内进行转让的，必须按转让合同的指明定价由房屋委员会回购，同时向房委会退还在租置计划下购买公屋时获得的特别折扣优惠实际金额；购买后三到五年内转让的，可以按照评估市价扣除购买时的优惠折扣由房委会回购，可以向房委会补缴差价（市价乘以购买时的优惠折扣）后在公开市场出租出售，也可以在居屋第二市场上转售给符合条件的其他人士；购买满五年的公屋房委会不再进行回购，可以向房委会补缴差价后在公开市场出租出售，也可以在居屋第二市场上转售给符合条件的其他人士。

全港租置计划下有39个屋邨，共183568个单位，截至2011年6月底，已出售118978个单位（不包括已回购单位），占总销售单位的65%（表2）。

但中国香港政府在2002年时为房屋政策重新定位，决定集中为没有能力租住私人楼宇的低收入家庭提供公屋，并以维持一般轮候册申请人的平均轮候时间在三年左右为目标，因此在2005/2006年租置计划第六期完成后终止出售公屋单位。

3.4 新加坡

新加坡的公共住房主要用于出售，但也有少量实施先租后售。先租后售计划的申请者必须符合两个条件：一是新加坡永久居民或与一个永久居民组成的核心家庭；二是不拥有房产或在三个月内没有出售过房产的核心家庭。公共住房出售时，以津贴价出售，主要根据房屋使用年限进行折旧，同时可按已付租金总数的30%冲抵部分售价，最高可达15000元，最高提供100%的抵押贷款（必须先用住房公积金），贷款期限最高可达30年。

4 我国租赁型保障性住房租转售机制设计建议

4.1 严格把控租转售条件

为尽量压缩获利空间、减少寻租行为，对于租赁型保障房销售的条件要进行严格限制。首先，承租人必须在收入、资产等符合要求的条件下租满一定年限，而且此年限不宜设置太短，可参考中国香港和韩国经验设置在5年左右，拉长等待时间、提高机会成本能够在一定程度上屏蔽投机行为。其次，销售时需对购房人资格进行再审核，确保其仍具备享受住房保障的资格，避免公共资源被随意占用。

4.2 合理测算出售价格和产权份额

租赁型保障房出售时的定价要综合考虑投资成本和购买人支付能力进行测定，确保在符合条件的保障对象能够支付的前提下尽快收回投资。为充分调动购买积极性，可以借鉴域外经验，在符合出售条件后一定期限内购买给予价格优惠，并辅以金融支持手段。同时，考虑到被保障对象的现实情况，还可以灵活设置购买保障房的产权份额，实现从租赁到共有产权再到完整产权的过渡。

4.3 适度控制房源出售比例

若大规模推行租赁型保障房出售，政府可能需要持续大量新建房源，给土地供应和政府财政带来较大压力，同时可能会拉长轮候者的等待时间，不利于解决需求迫切群体的住房问题，因此，需要适度控制租赁型保障房出售的比例，各地根据具体情况测算可供出售的比例，确保政府手中持有一定数量的租赁型保障房房源，特别是针对无力购买产权的最低收入群体的保障房房源要加以保证。

4.4 适当限制售后再转让

租赁型保障房建设占用了公共资源，因此出售后应维持其保障房的属性，给予有限制的产权。可以综合经济适用房相关政策，并借鉴香港经验，保障对象购买后五年内不得上市，确需转让只能由政府回购，购买满五年内转让的，需考虑届时同地段普通商品住房价格与购买价格的差额向政府补缴土地收益等相关价款，由政府优先回购，或政府按产权份额分享转让收入。若考虑保障房的保障属性，更严格的操作可参考部分地区经济适用房的封闭运行机制，购买后的原租赁型保障房，确需转让的由政府进行回购，按照产权人购买时的价格综合物价水平、房屋折旧等因素确定回购价格，此举既能够最大化的压缩牟利空间，杜绝投资投机行为，又能确保政府持有的保障房房源数量。

4.5 灵活设计售后管理机制

租赁型保障房出售后，产权人由政府变为个人或者政府和个人共有，相应的权利义务也发生了变化，包括房屋和共用设施的维修养护责任、物业管理责任也发生了转移。特别是对于部分出售、部分维持租赁的保障房项目，权属关系相对复杂，既要结合现有的物业管理、住宅专项维修资金管理等规定，更需要根据现实情况灵活设计物业管理、房屋维修养护等机制，包括创新业主大会的选举和构成机制等，合理划分政府和个人责任权限。

参考文献：

[1]戴维·莫林斯，艾伦·穆里.英国住房政策[M].陈立中，译.北京：中国建筑工业出版社，2012.

[2]陈杰，张鹏飞.韩国的公共租赁住房体系[J].城市问题，2010（6）： 91-97.

[3]香港立法会.立法会十二题：“租者置其屋计划”[EB/OL].http：//www.info.gov.hk/gia/general/201110/19/P201110190213.htm.

[4]龚关，唐小弟.保障性住房的成本控制[J].中国市场，2012（10）.