浅析“官民比”

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【摘 要】公务员队伍的规模是一个非常引人注目的话题，它涉及到民众供养的政府人员究竟有多庞大的问题，也涉及到公务员队伍调整的总体走向。现代政府理论认为，合理的政府规模是维护社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，当今世界各国也都非常重视控制公务员的规模。学界关于公务员队伍规模的研究，首先是从“官民比”这一现象层面开始的。本文从外国“官民比”与我国现状对比分析，从而对现实情况及问题解决有了初步的探究和结论。

【关键词】“官民比”；公务员规模

一、问题的提出

20世纪90年代中期以来，中国的“官民比”问题一直为社会各界高度关注。特别是在2004和2005年间，学术界和舆论界出现了一场关于中国政府官员规模的讨论，“官民比”也一度成为了网络政治的一个“关键词”，许多学者、官员、媒体和公众都过网络直接或者间接参与了这场讨论。而“膨胀论”，即认为中国“官”多，“官民比”偏高的议论一直主导者社会舆论。最近，又有专家又提出了1：198的新数字，并再次引起舆论关注。从表面上来看，各方在具体的“官民比”数据上存有分歧，但实际上提出了一些需要高度关注的深层次的问题。

二、国外部分国家官民比发展趋势

1、英国

英国是世界上第一个建立公务员制度的国家。英国公务员制度经过150多年的完善与发展，目前仍被认为是世界上最有效率的公务员制度之一。图1显示的就是英国官民比的发展历程。从图中可以看出，英国政府在压缩公务员规模方面取得了显著的成就。根据英国网站统计，自1974年以来，英国公务员数量已经从约70.6万减少到52.7万，大约减少了21.5%，而且基本上呈逐渐下降趋势，英国官民比也从1：80降到1：118；从21世纪开始，英国公务员数量又有所增长，这主要是由于2001年大选后，首相办公室及内阁办公室内均设立了多个新的协调及监督单位以带动推行政府的各项计划，确保关键的计划都能够切实执行；而在2006年，英国政府为了应付经济困难，对政府人员进行大面积裁员以节省开支，因而公务员规模又有所减小，这也引发了近期英国公务员的罢工事件。

2、加拿大

加拿大公务员分为联邦公务员和地方公务员，在联邦政府及其派出机构工作的为联邦公务员，在省和市政府工作的为地方公务员。由于地广人稀，加拿大官民比很高，最高约有1：9，意味着平均不到10人中就有一位公务员。在20世纪90年代，加拿大公务员规模呈递减趋势，这与政府机构改革密切相关。在21世纪初公务员数量又趋向于逐步增长，当时经济正出现不肯定情况，人们要求政府增加在医疗、国防及其他方面开支。而从2009年开始，加拿大政府面对巨大赤字及庞大的债务，决定开展服务检讨计划，令数以千计公务员失掉工作，因此官民比又有所下降。

3、日本

日本公务员分为国家公务员和地方公务员。如何判定哪些是国家公务员，主要是人事院根据以下标准来判断：从事这项职务的人，从事的是否是国家的事务；是否由国家任命；原则上是否得到国家的勤务报酬。

日本国家机关公务员与过去相比呈持续减少的态势，与20世纪80年代相比减少了将近三分之一。这种减少主要是因日本行政改革的推动，其中起到重要作用的就是行政改革中的民营化。例如，仅邮政行业一项的民营化改革就减少了28.6万国家公务员，国立大学的法人化也对国家公务员的减少做出了重大贡献。

日本地方公务员数量经历了20世纪90年代初的增长后也开始回落。增长的原因主要是由日本社会的持续高龄化引起的，而持续高龄化带来了老年人保健机构对专业护理人员的持续需求。

三、中国的官民比

中国的公务员制度是从古代文官制度演变而来的，我国古代官吏规模整体呈上升趋势，但由于各朝各代的官吏制度不同，且数据年代相距甚远，因此数据的代表性不强。现在，中国的官民比数据更是难以获得，1：26，1：198和1：18都曾一度成为市面上流行的官民比数据，这是由于世界各个国家的公务员数量都是公开的，但惟独在中国，公务员的数量是不公开的。

在2005年《公务员法》通过的新闻会上，负责人侯建良介绍，截止2003年底，我国公务员的总数是636.9万人，包括中央机关47.5万人，省级机关53.55万人，地方一级144.6万人，县市级285.2万人，乡一级106.1万人。这一源于新闻会的数据算是至今唯一的较为权威的公务员队伍规模的官方数据。事实上，1：198版本的官民比就是依据此数据算出的。然而在2003年，公务员包含的范围是国务院以及各级地方政府内的工作人员，而《公务员法》对公务员的概念所做的界定是：“本法所称公务员，是指依法履行公职纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”这意味着中国公务员不仅包括行政机关、司法机关、人大政协等国家机关，还包括了“党、政、群”三大领域，因此1：198的数据就不很准确了。

最近，中国国务院了《2009年白皮书》，其中有一段看似平淡的数据公布引发了热议，这段话是这样的：“截至2009年，全国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。全国公务员队伍中，少数民族约占9.6%。”而这里所说的国家公务员，是指有行政，司法等领导职务的国家机关工作人员，不包括军队和武警部队的军、警官。笔者也根据这一数据计算了官民比：全国干部的总数量=290万÷7.4%=3918万，2009年，中国人口数为13.3138亿人，官民比为1：34，可见，对官民比研究应当建立在数据支撑基础来谈论才真实。无论是按照《公务员法》所界定的概念，还是单纯看国家行政机关的公务员队伍规模，准确的数据都是第一位的，而掌握相关数据的政府部门对此讳莫如深，使得原本就混乱不堪的官民比之争更难得到一个权威的令人信服的数字。尽管掌握着这些数据的官方机构保持缄默，但缄默不能消除争论，官民比的讨论热烈从侧面说明社会在整体上已经非常关注公务员队伍的规模问题，这种社会关注必然会形成社会压力，对政府的行为产生影响，但没有确切的数据和理论支持，这种关注更多的表现为一种不满情绪的发泄。

其实，关注“官民比”这一话题，究其实质在于探求政府规模合适与否，从这一点来看，单纯的以官民比来反映政府规模似乎不太科学。近年来，就有部分学者主张摒弃“官民比”这一提法，改用“政府规模”概念，进而分析政府规模的合理性，从而得出结论，中国在政府官员规模方面的主要问题并不是绝对的规模过大，而是比例，结构不合理和“运行性过剩”。也就是说，公务员队伍庞大的问题不是独立存在的。一方面是队伍臃肿，另一方面是人手不够，这个问题的症结主要在结构上，这种结构变化，与政府的职能变化是联系在一起的。随着经济体制从计划经济向市场经济转变，政府的职能也在调整，特别是社会服务，公共服务的职能需要进一步加强，而一些计划经济时期的部门职能在萎缩，人手明显过剩。如何让政府内部的人力资源从结构上进行转变，恐怕应当成为公共人力资源管理的一个重要领域。

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