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导语: 国家发改委就居民用电阶梯电价征询意见完毕。按新公布的方案,用电量越多,增加电费越多,随着居民用电量增加,日后或将提高第一档电量。但各方百姓质疑声不断。
酝酿多时的阶梯电价又被称为“穷人电价”,它真的对“穷人”有利吗?
中国电价贵不贵
统计数字显示,中国的销售电价(人们实际支付的电价)整体较国际低。国资委《2009年回顾》中提供的国际能源署数据显示,2002至2007年间全球56个国家居民平均电价累计上涨76%、工业平均电价累计上涨84%,而同期中国电价涨幅为32%。2003年到2009年间,迫于能源价格上涨压力,欧洲各国工业电价年均上涨约10.47%、居民电价年均上涨约8.05%。相比之下,中国电价可谓“慢慢涨”,自2004年起6次调价以来,年均上涨仅为约4%,累计每度上调13.43分钱。
表面上低于国际水平的绝对价格,一旦比照人均国民收入,“中国价格”就一下子遥遥领先。2008年各国居民电价(单位:千度)分别为:德国263美元、英国231美元、法国169美元、美国114美元、韩国89美元,而中国只有69美元。但若与当年各国人均国民收入对比,德国(千度)电价占人均国民收入的比例仅为0.62%,美国为0.24%,而中国则为2.49%。这意味着,在相对价格上,中国的电价是德国的4倍多,是美国10倍左右。
阶梯电价是否靠谱
简单来说,阶梯电价就是让居民“少用少花钱、多用多花钱”的价格调节系统。由于通常还兼有保障低收入人群用电的作用,又被称为“穷人电价”。世界上包括美国、日本、印度、韩国、马来西亚在内不少国家,早就开始实行类似阶梯电价的方案,香港和台湾地区也已有相关实践。在个别国家,为了保障低收入群体用电需要,还特别设置了“生命线电价”,如日本中部和关西电力就分别对居民月用电量8度和15度以内的部分实行免费。国家发改委经济研究所所长刘树杰称,中国也要实施“穷人电价”,就是要“不再对富人进行补贴,只是对穷人补贴”。从操作上看,这一预期是否可能实现呢?
质疑1:以覆盖率划定第一档电价是否科学?
不少国家在采用“阶梯式递增电价”时,将居民电价细分至3到6档,对最低档用电量的划分也须非常讲究。一般而言,用电量较大的发达国家第一档线较高,发展中国家则相对较低。比如美国新泽西州第一档电量为高达每户每月600度,日本和香港分别为120度和200度,马来西亚就只有40度。
发改委称“按覆盖一定比例的居民数量确定各档电量标准,能够解决各地用电量差距较大的矛盾,保证相对公平”。但以覆盖率来划定各档标准的明显缺陷,是依然没有解决过去平均电价时代的“一刀切”,依然无法反映城市和农村用电的巨大差距。例如,在一些南方城市,城市居民月均用电量在特殊月份最高可达200度以上,而农村居民用电量依然可维持在十位数甚至个位数的水平。以现在的方案看来,城乡差距不仅没被照顾到,反而像是更多的城市居民被划到“提价圈”中。
质疑2:只有涨没有降的阶梯电价,怎么保证“穷人”被补贴?
实际上,现在尚未明确的、实行梯度电价之后电价如何划定,也是低收入群体能否真正受益的关键。有质疑声音就认为,若真正要降低(低收入人群的)负担,对低于第一档居民用电价格进行降价、中间用户(电价)维持不变、用电大户再涨价的方法,可能更加有效。除日本以外,美国也有一些州对居民生活用电采用“生命线电价”,先确保低收入居民能获得政府特殊照顾,此后再对超过“生命线”用电量限额的用户按合理电价收费、再超过某一用电量限额时按高于合理电价收费。在低收入人口占多数的中国,阶梯电价若不配合相应的降价措施而只强调“价格合理化”,真正的低收入者也许难以从中受惠。
质疑3:阶梯电价一旦实行,或有利于电网企业从中“渔利”?
过去30多年里,占全国年用电总量12%左右的居民电价长期低于工业电价,居民用电相当于享受某种程度的“政府补贴”,电价难以反映实际成本。但在政府“一手抓”的体制下,政府如何设计阶梯电价不仅能左右整体电价水平,也能决定电网企业能否从中增加收入。
理论上说,要转变“穷人补贴富人”或者“补贴向穷人倾斜”,中间档电价是否足以维持电力平均成本很关键。如果通过阶梯电价将中间档的人群扩大,反过来电网企业的收益也就能大大增长。据推测,当城市居民电价增长幅度控制在0.04元~0.05元之间、农村居民在0.02元~0.04元之间时,涨价是可以被承受的。这似乎意味着,阶梯电价可能让电网企业在居民可承受的范围内“渔利”。
电价为何“众口难调”
客观地说,中国多年来对居民用电实行低价政策、通过提高工商业用电价格分摊成本的做法,确实无法反应资源价格应有的水平。然而,提高居民用电价格是电价市场化的大趋势、居民阶梯电价递进制度是为杜绝“穷人补贴富人”现象,两者不能等同。从现行的方案看,梯度电价更像是以行政命令让一部分用户消费高电价,这与用政策压低发电企业上网电价一样存在某种“价格歧视”。
电价怎么调都感觉不合理,关键还在于电价改革市场化始终无果。尽管水电、风电、核电等逐渐加入电力供应大队,煤依然是中国的最主要电力资源(全国约70%发电量靠燃煤),而用户购买时支付的终端价受煤炭价格和发电企业报的“出厂价格”(上网电价)左右。但中国的特殊国情在于,虽然煤炭基本实现了市场定价,发电企业的出厂价格却仍处在政府的严格管制之下。
2008年6月,全国发电量增长速度开始放缓,在经济发达的华东、华北发电量增速甚至急剧下滑。面对“电荒”的危险,政府的决策时报之以更加严厉的限价措施。当市场对电煤需求持续增加时,政府下令限价的结果,就是煤炭企业不愿产煤或电煤质量下降,结果危机只能加剧。当年6月、7月官方两次对电煤限价,结果是限价政策出台后到一个月,区域性“电荒”相继出现。发电企业的价格和收入本应随行就市,政策而不是市场在调整电价,只能产生政策跟不上电价涨幅和涨价节奏,不能及时反应实际的市场供需变化的结果。
结语:几乎所有国家都面临着同样的能源定价难题。既要控制物价又要防止通胀,既要容许价格适当上升以促进能源行业投资又要鼓励用户环保节能,平衡这些利益从来就不是容易的事。
就中国而言,能源价格背后仿佛有更加复杂的逻辑:到底让政策还是市场说了算、行政和市场该如何配合?在行政权力始终掌握着定价权的情况下,梯度电价看上去不过是 “治标不治本”的权宜之策。
实际上,国家经济要可持续发展,要求政府决策部门对整个经济必须有一盘棋的整体思考,也就是说无论是否实行阶梯电价,都必须把我国经济甚至世界经济作为一个整体来看待,绝不能揪住一点,不计其余。要像中医把人看成一个整体那样对待中国经济,而不是用西医的思维把经济分成若干块。那样的调整和理顺,只能是越调越“阴阳失调”,越理越难以理顺。