湖区水上搜救工作难点及对策研究
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根据湖区水域险情的特点，剖析了江苏省湖区水上搜救工作的难点，分析难点工作产生的原因，提出五点对策。
?荩湖区水上搜救工作的难点
从水上人命搜救看，内河水上搜救工作的难点主要集中在湖区搜救。湖区湖面宽广，能见度低，航线里程长，等级低。航线水位一般在2.5―4米，底宽在80―100多米，其他湖区水位一般在2米左右，且受4级以上大风影响时，湖区航线水位落差达1米左右，由此极易造成水上险情。据统计，江苏省湖区水上险情的种类主要有人员落水、船舶沉没、船舶搁浅、船舶失控和旅游船人员转移事故等。突发事件发生时往往又处于恶劣的气象条件下，各种因素造成了湖区搜寻救助行动异常困难。主要表现在：
湖区突发恶劣气候增加。全球气候变暖，造成了极端恶劣天气的频发。天气预告能预测某个地区的气候变化，但不能准确有效地提供个性化气象服务。尤其湖区气候突变性较大，如在太湖，当阵风在4-5级安全风速时，在湖区的某个航区可能会产生6级以上的大风；又如据骆马湖当地居民反映每当天气预报晴朗时，湖区出现大风或大雾的可能性非常大。湖区气候的不确定性，极易产生浪损而导致人员落水、船舶沉没和搁浅等。
搜寻失事船舶难度增大。水上险情大多发生在台风、寒潮、大雾等恶劣天气，失事船舶由于缺乏有效的导航定位及通讯系统，报警时对出事地点往往说不清楚，使前往救援的海巡艇搜寻失事船舶的难度加大。湖区海巡艇具备水位探测、GPS导航和VHF通讯等功能，能判别自身所处的水域位置，而无法识别周围GPS的信号和船舶信息，而途径江苏省的湖区船舶多为浙籍、皖籍和豫籍的散货船或大宗船队，多数未装GPS定位系统，有部分浙籍船舶虽安装了GPS设备，但还没有做到与江苏省相关部门的GPS系统数据共享；船载VHF通讯距离在没有大功率天线的支持下，一般只有3-4km，在恶劣环境下通话距离更短，通话质量更差。船员报警时，往往出于求生的本能，出事地点报得离搜救基地很近，误导海事采取不合适的应急搜救措施，导致湖区搜寻工作难度增大。
接警应接不暇，来不及救助。水上险情发生后，来自险情水域船员发出求救报警的各种信号太多，太集中，一时难以应接和判断。船员一方面进行自救，一方面用VHF、GSM、CDMA和GSP等通讯手段进行报警求救，而且船上不同的人员用多个不同的手机在同一时段进行报警，造成了多个电话为同一水上险情事故报警，接处警的值班人员一时无法应接。而且在同一险情水域的船舶几乎连续的报警，造成搜救人员来不及救助，无法判断哪个水上险情事故报警在先、危险更大。
船员非理性要求增多。从近年来的搜救案例中看出，船员在水上险情发生后，对人身和财产的自我保护过程中非理性要求增多。如2009年8月28日晚19∶00时，太湖苏锡交界水域突起8级大风，皖芜湖鸿河50船船头沉没，船尾还露在水面上，任凭救援人员怎么劝说，船上3人就是不肯弃船被救，也不让搜救艇离开对附近的船舶施救，只要搜救艇一离开，就不停地拨打报警电话求救，以此拖住救援人员。诸如此类船员的非理性要求，严重影响着湖区的水上搜救效率。
联动机制落实不到位。由于湖面宽广，湖区的水上交通安全监管往往涉及到跨省、跨市的共同监管。为此，江苏省地方海事部门针对湖区的水域特点，制定了相应的水上交通安全监管联动机制，努力保障湖区水域的安全畅通。从近年的搜救案例中分析，联动机制落实有不到位的现象。如当湖面出现6级大风时，湖区搜救中心就会按照联动机制要求，向各联动单位和过往船舶发出实行临时交通管制的指令，禁止船舶从各自的管辖口门进入湖区，但有的联动单位为了防止船舶堵航和缓和船员的压力，有冒险放行的现象，一旦风力变大，就会酿成重大水上事故。
?荩产生湖区水上搜救难点的原因
江苏省各级水上搜救机构的建设落后于经济发展，造成了经济发展与搜救机构发展的不平衡。江苏经济发达，但水上搜救机构的建设起步较晚，各种基础设施和装备还不能满足水上应急搜救的需要。
水上搜救公共服务职能还不满足人民群众日益增长的社会安全需求，水上搜救管理体制和机制还不健全。随着生活水平的不断提高，人民群众的社会公共安全需求不断增多，以政府为主导的各种公共服务体系还不能满足各种健康向上、合理正当的社会需求。水上搜救提供的服务内容，服务措施，服务质量有待于进一步加强。
水上搜救的实施主体和各成员的职责有待进一步明确，水上搜救作为政府的办事机构之一，但不具有法人资格，更不具备行政主体资格，对搜救工作只起到组织、协调作用，各成员单位对水上搜救行动中的职责还不够明确，有意无意回避搜救中心的协调，造成了地方海事部门“包打天下”的局面。
船员对水上搜救公共服务的认识有偏见。水上人命救助是一种无偿援助，是政府义务。而财产救助根据《1989年国际救助公约》（相对应的是我国的《海商法》），是基于“无效果无报酬”的原则，是一种商业救助的范畴。有的船员认为沉船沉物也应有地方海事来承担，得不到满足时，就无理取闹。
?荩湖区水上搜救难点工作的对策
针对湖区搜救工作中的难点，江苏省地方海事机构已经超前意识，高瞻远瞩，制定了各项措施全力保障水上搜救事业的健康发展。截止2009年底，江苏全省内河水域设立12个内河水上搜救中心，在三大湖区建设了5个湖区搜救基地，推动地方政府在太湖修建了4座避风港，在洪泽湖建设了3座避风港，救助范围基本覆盖了重点湖区、重点水域、重点时段。配备了一定数量的应急救援装备，打造了12艘能抵御11级大风的搜救艇，并合理布置在各大湖区，随时处置水上突发险情。为破解湖区搜救工作难点，还应在下面五个方面做实做细。
加大科技信息化建设，改变传统安全监管模式，提高安全监测能力。随着现代通信技术的迅猛发展，移动通信技术、卫星定位技术、无线视频传输技术和地理信息技术等在水上交通安全监管上广泛运用，为内河水上搜寻救助提供了新的手段和措施，取得了一定的效果，但还应继续加大科技信息在水上安全监管应用方面的研究和投入，进一步开发出有利于安全监管和搜寻救助的信息化系统，整合已有系统，提升系统性能，扩展系统功能，建成集日常监管、应急指挥和资源共享于一体的水上搜救辅助决策平台，对湖区水域实行全方位、全天候的监控，发挥电子巡航的作用。如利用视频监控系统分析入湖船舶的进出口流量，统计出湖区交通管制之前滞留湖区航行的船舶数量，辅以联网的业务数据查询系统，查明滞留湖区船舶的基本信息和联系方式，利用船舶GPS、手机定位技术或湖区VTS系统和湖区地理信息系统，实现对船员报警信号的定位跟踪，提前预测分析可能发生的水上险情，及时将险情分等级告知湖区作业人员，提前做好各类防范应对工作，做到“发现得了，救得上来”。
明确搜救中心成员职责，共同参与搜寻救助，提高群防合救能力。《江苏省水上搜寻救助条例》于2010年1月1日正式生效，为水上突发事件应对工作提供了法律依据。《条例》明确规定了搜救中心各成员单位的职责，根据水上险情的不同等级，各成员单位应在水上搜救中心的组织协调下，共同参与搜救行动，分工不同，各司其职，规范成员单位的义务，落实成员单位的法律责任。水上突发事件的复杂性、多变性和艰巨性，决定了搜救行动依靠单一的部门是难以实现预定目标。因此，在搜寻救助过程中，必须形成了“政府组织，成员配合、社会参与、齐抓共治”的工作机制，充分发扬各成员单位的技术优势，相互协作，相互团结，尤其要重视善后处理环节，确保整个搜寻救助行动的连续性。注重发挥社会救助力量的作用，协助和配合事故船舶实施前期互救和自救。
建立有效联动机制，提升信息的权威性，提高预防预控能力。一般一个湖区的安全监管涉及到多个部门，甚至多个省份，航道流经湖区形成多个口门。必须建立多部门联合监管的联动机制和水上突发事件处置的工作机制，统一信息的途径，提高信息的权威性，坚持“两个为主”，即水上险情为预防预控为主，通航秩序为电子巡航和搜巡艇巡航相结合为主，把水上险情控制在萌芽状态。如湖区风力达到6级时，搜救中心临时交通管制信息，各口门辖区海事机构必须不折不扣地执行临时交通管制的指令，严格禁止船舶冒险航行。同时,联动成员单位要加强沟通,定期交流,确保湖区水上交通形势平安和谐。环太湖6市地方海事处水上搜救联动机制实施5年来，已成功防抗了11次夏季热带风暴和16次寒潮雨雪冰冻天气的袭击，水上交通安全事故也从2005年的129起下降到2009年的64起，实现了连续5年太湖重大险情零报告，赢得了广泛的社会好评。
加强搜救队伍和装备建设，积极开展搜救行动演练，提高应急处置能力。专业的搜救人员、性能良好和数量充足的装备是提高搜救成功率的重要保障。由于湖区气象条件的不稳定性，水上突发事件发生时往往出事的船舶数量和险情类型可能较多，这就既需要抗风等级高、巡航速度快的大功率搜救艇，又需要性能良好、吃水较浅的常规艇前往救援。搜救值班员要熟练操作各种信息化监测系统，准确判断每次险情的发展态势。坚持吸纳专业搜救人员和不断补充非专业人员相结合的原则，推进搜救队伍的建设。要有计划地针对性开展水上搜救寻助和污染防治的专项演练，模拟真实的水上突发事件场景，检验水上突发事件应急处置预案，完善应急响应机制，坚持防治与应急管理相结合、巡航监管与搜寻救助相结合、不断提高水上突发事件的应急处置能力。
加强宣传培训教育，普及水上应急管理知识，提高船员互救自救能力。湖区水上人命搜救是一项政府公益事业。因此，做好湖区搜救宣传工作十分重要。一是宣传湖区搜救基地的功能作用及存在意义，及时报道基地及成员单位在应急救援工作中的好人好事，达到表彰先进，促进工作之目的。二是认真分析热点、敏感问题，剖析水上搜救、安全事故中遇到的矛盾和困难，提出解决问题的方法，为领导决策提供可靠依据。加强与新闻媒体合作，对一些热点和敏感问题可以进行新闻曝光，进行追踪报道，通过媒体监督，促成问题圆满解决。让领导和人民群众知道搜救中心所做的工作和取得的成绩，争取各级政府对搜救中心工作的支持和人民群众对搜救中心工作的理解。三是加强水上险情应急处置知识的宣传教育，提高湖区运输船舶、涉渔船舶、涉砂船舶、旅游船舶船员的互救自救能力，提高船员对水上搜救公共服务的理解，减轻险情引起的财产和人命的损失。
(作者单位：江苏省地方海事局)