新型城镇化过程中政府的角色

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当前，中国城镇化进入转型发展的新阶段。政府角色的转型既是新型城镇化的一个重要方面，同时对于实现城镇化其他方面的转型又起到关键性的作用。新型城镇化过程中为什么政府角色面临调整转型？政府角色的职责内容应是什么？如何履行好这种职责？

一、政府角色面临调整转型

目前，政府在城镇化过程中的“越位”、“缺位”现象同时存在。所谓“越位”，就是政府忽略规划的作用，排斥企业、农民在城镇化过程中的角色，将自身膨胀为城镇化过程中的肆意而为的“老大”角色。如，政府强行征地、搞“摊大饼式”发展、掀起“造城运动”以及与民争利等。

按照国际经验，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍。而据遥感影像对比分析，2000—2010年我国这一数据达到1.8倍。这表明相比较一定数量人口城镇化，我国土地利用十分粗放。造成这种情况的原因很复杂，主要因为政府并不是一个经济组织。它不受经济规律的约束，在用行政力量推动城镇化甚至掀起“造城运动”时，可以少计、不计城镇化的成本，包括土地成本，这就导致了城镇化粗放式增长的问题。

在城镇化过程中，政府与民争利的矛盾愈演愈烈。由于土地收益分配以地方为主，且地方政府对土地收益有较大的支配自，这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地，然后高价出让。数据显示，直到2008、2009年，政府在征地上可以做到花1块钱获得3块钱，这也是政府有动力迎难而征的一个原因。

所谓“缺位”，就是城镇化过程中各类进城人口的基本公共服务本应由政府承担，但由于各种原因政府没有承担起这份责任。2012年年底，中国的城镇化率达到52.7%，近7亿人口被统计为城镇化入口。但这其中，有约17%、绝对数超过2亿的农民工以及7000多万城市间流动人口，其实并不能享受到所在城市的基本公其服务，中国因此出现了“半城镇化”的现象。“半城镇化”一拖再拖，固然因为中国城镇化来势太猛，但政府并不能摆脱角色缺位的责任。

二、发挥政府角色的主要领域

城镇化过程中，政府角色“越位”、“缺位”都不足取。一方面，政府应该把有形之手从“摊大饼”、大搞“造城运动”中撤出来。另一方面，在户籍制度、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面，仍然存在许多问题，不利于新型城镇化向前推进，政府需要针对这些问题，集中力量攻坚克难。换言之，上述领域就是发挥政府角色的主要领域。

第一个领域是户籍管理政策。各地过高的落户“门槛”客观上排斥了农民工落户。例如，一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”；还有一些地方规定劳动人口的落户条件是，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险满7年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税，等等。

农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是，他们在流入地的落户成本较高，这笔成本的分担机制目前并没有建立起来。

居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农业户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，虽然户口登记制度统一了，但配套政策大多没有跟进，养老、医疗、低保等方面的福利待遇也基本没有落实。

为更好、更快地推进新型城镇化，应加快改革户籍制度，进行体制机制创新；继续落实中央已经制定的相关政策，放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动重点人群的落户。这些重点人群包括3000多万举家迁徙的农民工家庭，也包括所谓的“新生代农民工”。要逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度。

第二个领域是农民工基本公共服务。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面的问题之一是入读公办学校难。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府没有针对外来农民工子女的教育经费预算。问题之二是择校借读费用高。广东省的一些城市规定，达不到积分的农民工子女在就读公办学校时，要交借读费2万～3万元。问题之三是民办打工子弟学校教学质量较差。

城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口；农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾；农民工缺少职业病防护服务，他们所在的城中村的环境卫生条件较差。

外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工，不足农民工总数的1/4。由于社会保险设计和服务方面存在的一些问题，一些地方的农民工出现退保现象。

要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题出台相关方案。扩大农民工社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

第三个领域是保障性住房建设。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险，保障性住房建设的可持续性差。当前，很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能排队等待。从世界各国的经验来看，早期公租房供给少的时候，政府发挥主导作用，后期则要逐渐退出。目前中国需要大规模保障性住房建设，政府的角色尚未完全明晰。

政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区。可以逐步改造、探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。欧美日等发达国家、中国香港、新加坡等高度城市化地区政府在建设、管理保障性住房方面。形成了较为完备的融资模式、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鉴并融入到我们的政策设计中。

第四个领域是土地管理制度。城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动（流转）二者之间产生了严重的冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度上存在的种种问题，缘于宪法、土地管理法以及中央有关文件关于土地管理的表述存在着一定的矛盾，缘于不同历史时期对土地的作用形成了不同的认识，缘于不同利益主体的利益在土地上的反映并不充分。

改革土地管理政策，要强化规划管控，严格控制城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地的功能，促进土地利用综合效率的提高。通过挖掘存量土地潜力，大力拓展城镇化发展用地新空间，包括积极盘活城镇存量建设用地，有序推进未利用土地的开发空间，积极调整城乡建设用地布局。要完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等事关城镇化是否能够顺利推进，要尽早加以改革完善。

第五个领域是不合理的城市管理体制。等级化的行政管理体制制约了较低等级的城镇的发展。低等级城镇获取土地指标非常困难，比如，一些小城镇人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的土地利用指标的政策支持。2000-2010年，中国省级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。

改革城镇行政管理体制，要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情设计出中国的“市制”制度，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级特别是一批特大型小城镇的活力，将它们培育成中小城市。

三、准确运用政府行政手段的力量

城镇化过程中。政府的角色不是要不要的问题，而是如何发挥得更好、更强的问题。中国城镇化率刚过50%，仍处于快速发展的区间。如果利用好这轮城镇化机遇，中国完全有可能步入发达国家行列。过去，政府在推动城镇化过程中的角色是“不完全恰当的强”，今后要变成“更加恰当的强”。因此，政府应该有所为有所不为，将城镇发展、城镇建设的许多事务交由市场，在一系列改革问题上找到位置、有所作为。

第一是准确运用行政手段的力量。根据中国城镇化发展的实际情况，改进和加强政府的行政手段运用，关键是要准确有力。当前应主要体现在三个方面：首先，动员组织各级政府部门学习城市化先行国家的经验与教训，合理吸收借鉴并运用到我国城镇化过程中去。其次，政府部门通过制定科学的前瞻性规划，配置资源、引导发展。再次，运用行政协调办法，动员中央与地方、不同地方、不同部门合力攻坚，解决涉及人口流动、农民工基本公共服务等方面的重大问题。

第二是将行政手段与法律法规手段相结合。城镇化发展中的方针、政策、精神等宜只作原则性规定。要将试点、探索权力交给地方。对于向农民工提供公共服务、进行保障性住房建设、增扩投融资渠道与办法、区划调整的实施细节、土地制度的变革等具体的城镇化问题的解决，应在充分的公众参与基础上，以立法的形式加以体现，以确保上述问题及其解决路径、实施细则有法可依、有法必依。例如，对解决农民工问题，如果只有一般性的规定，则这个问题的重要性尽管人人皆知，但解决起来就有可能拖延日久。再如，对民间资本参与城镇化建设的问题，如果没有立法作为保证，行政部门就会不断翻新花样，出台后续的审批规定，出现以“36计”对付“新36条”、“旧36条”的现象发生。

第三是将行政手段的作用时间加以限定。在推进城镇化过程中，政府出台的通知、办法、原则等一般应清楚表明其适用时间。一般情况下，只在出现重大经济危机、面对与解决专项问题时，才出台通知、办法等。要推动城市管理的程序化，尽可能少用行动手段干预城镇化的演进与发展。