论政府在高校开放性管理中的角色重塑
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摘要：研究政府如何管理高校有助于探寻促进高校发展的路子。循《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》导引，分析了我国目前政府管理高校过程中存在的突出问题，探究问题的来源及内在原因。应用现代开放性系统管理理论，缕析这些问题阻碍高校发展的具体过程及相关因素，从而提出解决问题的对策建议。放眼国际高等教育发展的环境及趋势，提出了我国高校发展目前需要解决的三大问题及改革发展的方向――“特色、活力与融合”。梳理了面对现代复杂环境，建立有利于国际竞争的高校与政府关系的思路。以期构造具有实践应用意义的，现阶段推动我国高校管理体制改革，推动高校快速、健康发展的思路框架。
关键词：高校管理；体制改革；开放系统
作者简介：薛孟开（1990-），女，河南新乡人，浙江师范大学教师教育学院硕士研究生。（浙江 金华 321004）
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）09-0006-02
一、背景
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，高等教育要提高人才培养质量，提升科学研究水平，增强社会服务能力，促进高校办出特色。随着互联网等现代信息传播手段和交通运输工具的快速发展，以及人类思维品质的迅速提高，开放性系统组织的特征越来越显著，更加深刻影响着高校的发展。政府、高校、社会及市场等之间构成的相互关联的大系统的运转既呈现更加密切的相互依赖性和统一协调性，又存在相互关系的独立性和松散性，以及系统的复杂性和可变性。现代社会政府与高校都处于高度开放性系统之下，而传统的教育管理观念将高校教育管理局限在一定的范围，使高校培养出来的人才与社会各行业的需要有一定的距离，社会需求得不到满足。开放系统管理理论更加重视学校教育与社会因素的有机结合，要求高校变封闭式管理为开放式管理。要考虑社会多方面的因素，如社会责任、信息观念、竞争观念、人才市场观念、效率效益观念、发展观念、未来观念、创新改革观念等。只有这样，才能提高教育质量，增强学生在市场上的竞争力。[1]
每一所高校都应当办出自己的特色，形成各有所长、丰富多彩、竞争促优的局面，为社会提供不同特色的服务，满足社会发展的各种需要。高校的社会职能定位需要其具有高度的活力，随时随地产生新思想、新方法、新技术，在思想、文化、技术、艺术等方面领导着专业领域的趋向，形成更快、更多、更高的创新发展。高校需要将创新活跃的思想和事物贯彻于社会及市场，需要将积累的知识体系传播、传承和发展，同时还需要从社会及市场获取信息和资源，汲取思想营养，实现服务价值，两者必须融合在一起。因此，高校需要具有高度适应性和高度灵活应变能力，以应对社会及市场大系统环境中无法预料及控制的各种情况和事件。
在诸多影响高校管理的因素中，政府起着一个导向的作用。在我国，政府创办了大多数高校，制定着高校的规则，指挥着高校的行动，掌握着大多数高校的财政命脉。那么高校管理是否应该面向市场，政府应该担纲什么样的角色，都是今天的高校管理需要思考的问题。在开放性系统社会状态下，各种环境因素对高校的管理产生着影响，作为权力机构的政府，是其中重要的方面。高校作为一个公共部门，也是与政府处于不同层次的另一个管理与权力中心，这种管理与权力也正在逐步得到认可。在传统的公共行政观中，政府是公共权力的代表，似乎非盈利的公共组织只有在政府的操控下才能确保长久发展，随之而来的是这些被庇佑在政府权力羽翼之下的公共权力有些僵化了，这其中包括高校，似乎特色越来越不明显，活力明显欠缺，平庸化更加普遍。人们也意识到了政府的直接管理与控制存在的失灵，于是呼吁将政府权力下放，在一定程度上解除这些部门权力对政府权力的依赖，让其独立运营，以期激发其活力。在以创新为主导的社会历史时期，国家之间竞争的优劣胜负，很大程度上取决于高校效率的孰高孰低。如何实现高校的“特色、活力、融合”是我国目前提高高校效率的关键。
二、具体存在的问题
我国大学制度的改革一直在进行着，但以政府行政权力为主体的管理模式始终没有明显改变。教育立法更倾向于政府加强对高校的直接管理和控制，而不是对高校等其他法律主体权益的保护以及对政府权力的限制与规范，使现行立法在设定政府与高校的权利与义务时，政府权力的开放性与义务的模糊性、高校权利的限定性与义务的不确定性更加鲜明，权责利不清晰。[2]以致高校千校一面，死气沉沉，缺乏渗透性，缺乏特色和活力，与社会及市场难以很好地融合在一起。高校的这种状况在宏观上不利于我国社会经济的快速发展，不利于增强国家竞争力。具体存在的问题分析如下：
1.政府对于高校的管理过“死”过“细”
我国大多数高校的举办者是政府，传统观念认为谁举办谁负责。于是，政府以一个“全能者”的身份出现，从举办到管理再到发展，事无巨细，处理每个问题，甚至专业设置、课程安排、学位授予也都与政府发生着联系，高校的自主性和独立性大大降低。[3]作为公共权力服务部门，在社会大系统里，政府的位置与高校并列，作为两个权力中心互相影响，而不应当是具体细节的控制。高校本身是一个专门的团体组织，所传授的知识区别于普通中小学所传授的知识类型，在各个领域都更具有深入性和专业性。高校的社会责任重、影响大，放任自流是不明智的，大包大揽也绝不可取。尊重高校的社会职能，就要在宏观调控基础上让高校自主管理。政府本身职能宽泛，行政事务诸多，对高校的具体管理过程很难有一个全面、实际的了解。制定的办法措施就有可能脱离高校的实际，一个不切合实际的指令必然会导致无效或偏差的执行。政府的责任是站于高校之上，进行战略规划与调控，而不是具体细化政策措施的实施。
2.政府权力与高校权力关系混乱
权力界限的不清晰是造成政府权力过度发挥的另一原因。受高校产生形成过程历史原因的影响，集权垂直式的直接管理方式对我国的高校的管理影响极大。高校权力惯性服从于政府权力，使其惰性油然而生，也恐于承担行使权力而派生出的责任，普遍存在消极应对的情况。政府集办学和管理多种权力于一身，致使高校管理过程僵化，缺乏应有的活力，创新的职责及活动大大减缩，身在其中的教师和学生自然也难以大胆思考，这样不利于学术的百花齐放、百家争鸣，不利于高校的长远发展，也违背了政府创办高校的初衷。
3.政府权力行使的方向有偏差
我国是由政府掌握着大多数高校的财政命脉，在一定程度上，高校管理者需要服从政府的决定，有时这种服从可能是盲目的或者是无可选择的。很多管理者可能并不会深究这样的服从是不是必须或者合理，出现“政府怎样规定我就怎样做，政府没有规定我就不需要做”的状态。显然政府权力发挥存在一定的偏差。政府应从战略角度对高校予以方向性规划并对高校的管理过程和结果施以监督、激励和评价，而在一定程度上这方面的权力行使相对较弱，出现了一些对高校内部人事、经济和管理事务进行干预的情况，没有赋予高校充分的自。这样不但加重了政府管理的负担，也会挫伤高校自主管理的积极性，造成高校管理效率低下。
4.政府权力变为高校发展的制约力
我国高校起初由政府举办是一项积极的举措，政府一直致力于高校的建设和发展，高校如今的发展状况与政府的大力支持密不可分。但在高校规模越来越大、管理过程越来越复杂的现代社会，一些政府管理者仍沿袭创办初期的管理模式及思路，仍然事无巨细、全权打理。这种模式显然已经不能适应开放性系统下快速发展的社会。如今我国高校管理难以脱离政府的襁褓，政府从最初的创办者渐渐转变为高校快速成长的阻力。需要思考如何为高校管理“断奶”，使高校的管理走向独立与成熟，以有利于高校增长活力和长远发展。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010―2020年》强调：大学要建设现代学校制度。面对历史存在的问题，如何在高度开放性系统下实现高校“特色、活力、融入”的转变过程，需要考虑政府在新形势下的管理角色重塑。
1.政府由战术层转向战略层
政府从最初的创办者和直接管理者角色中跳出来，不再是面面俱到的规章制定者，而是统率全局的战略规划者。减少行政手段对于高校治理的限制，不再过于强调政府权力而忽视高校自主管理权力的发挥。政府完善相关教育立法，高校在法律框架下充分发挥自己的自主能动性，高校考虑自己如何发挥优势，如何形成特色，如何提高活力，如何有更多的创新与发展。
2.政府向服务型管理模式过渡
服务型管理模式区别于传统的管制型管理模式在于其主张以社会、公民、权利为本位。[4]是由全面参与到有限参与，从直接管理到宏观调控，从管理到服务的管理模式。开放性系统理论强调放权和分权，弱化集权，从而增加一个封闭系统的开放程度。优化治理包括合法性、透明性、责任性、法治和回应五大基本要素，其中“回应”是指管理人员和管理机构必须按公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或者没有下文。[5]政府应该根据客观情况的发展变化做出应对，政策或行为的僵硬性、一贯性应当被打破。过程中的学校是常量，外界环境是变量，政府管理行为是因变量，这个函数不是单纯的上升函数或是下降函数，而是一个循环往复的曲线函数。政府要根据高校及其环境的变化与需求决定自己应给予什么样的“服务”，更多的是服从于高校发展的实际情况。
3.政府管理的透明化、公开化
透明化、公开化是高校、社会及市场获取信息资源的重要途径，也是政府战略规划推进实施的措施之一。高度开放性系统下的诸子系统根据政府的战略规划和政策做出各自相应的决策。使之既能够合乎政府战略规划的方向，又能够结合各自的实际情况设计自己的特色，提高自己的竞争力。高校群体出现的竞争激发高校个体的活力，而活力又更进一步促进竞争上台阶。战略规划和政策的公开过程是开放系统下相关子系统对政府和高校子系统的监督过程，又是对出现的偏差进行论证咨询、协商纠偏的过程。现实情况一直在变化之中，规划和政策的制定者通过透明化、公开化不断的贯彻和促进规划和政策的实施。同时通过透明化、公开化的反馈机制了解最基层情况的变化，调整在复杂性和不确定性条件下认识的偏差。预防战略规划中出现的不能察觉的、不可预见的差错，预防微小偏差由于相互作用而带来的灾难性威胁。
4.推动高校管理融入社会及市场
在高度开放性系统状态下，高校以市场需求为导向，才能提供高效优质的服务。政府需要给予高校充分的自，为高校办出特色和知识创新提供宽松环境。使其能够适应社会及市场的需要，促进科学技术和社会经济的进步。我国市场经济时间还不太长，高校对于政府授权也难以在短时间内使用发挥得十分完善，但一定会在市场竞争的不断磨练中成长与强大。支持高校的独立精神，扶持高校的独立发展，高校有特色、有活力才有融入社会及市场的能力。高校融入社会及市场，但不会被完全商业化。这个过程需要政府的规划、指导和支持。
5.建立政府与高校之间科学、民主的联系
我国高校管理体制的历史变迁告诉我们，政府对于高校采用“圈养式”或者“放羊式”的管理方式都是不适宜的。一味强调“去行政化”也不是一种可以从根源上解决政府与高校关系的方法。从我国的国情和历史发展状况考虑，二者之间“科学民主的联系”优于“逐步脱离联系”。高校办出特色，增强活力需要有独立的管理体系。但面对越来越激烈的国际竞争，面对国际科学研究、技术发展和社会经济进步的一波波浪潮，我国高校的国际竞争力目前还稍嫌薄弱，完全依靠市场机制的力量去发展恐难以在短时期内赢得国际竞争。因此，国际竞争力的顶层设计，全国资源的配置，整体发展战略规划等还需要政府去管理。宏观与微观的结合，战略与战术的衔接，政府与高校的联系等，需要一种科学民主的联系模式，各自在相应的层面实施管理，建立科学的信息沟通体系。促进高校尽快办出特色，增强活力，更好地与社会及市场融合在一起。
参考文献：
[1]袁锐锷.外国教育管理史教程[M].广东：广东高等教育出版社，
1998.
[2]李旭炎.现代大学制度建设的现实路径[J].中国高等教育，
2013，9（3）：17.
[3]高耀丽.大学管理中政府的角色定位：治理理论的视角[A].中国高等教育学会.特色・个性・人才强国战略――2004年高等教育国际论坛论文汇编[C].2004：362-363.
[4]黎霞.“服务型”模式下政府与公立高校关系中的政府定位研究[D].成都：电子科技大学，2010.
[5]张立.高校治理中的社会参与研究[D].长沙：湖南大学，2010：4.