上争指标 内挖潜力
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土地是发展之本，财富之源。近年来，衡山县经济快速增长，城市面貌日新月异。一方面城乡建设用地需求呈刚性扩张趋势，一方面国家对新增建设用地指标控制越来越紧，用地供需矛盾令人焦虑。如何做好“破难题、保发展”这篇文章，已经刻不容缓。
形势：建设用地供需矛盾凸显
近年来，土地“闸门”不断收紧。国家在土地管理方面出台了一系列非常严格的政策措施，下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在上收土地审批权、严格保护基本农田、理顺各级政府土地管理责任等方面都作了明确规定，国家用地政策趋向从严从紧。
一方面，从用地计划分配看，近年来衡山县新增建设用地指标较少。2010年、2011年、2012年省市分解到衡山的城镇村新增建设用地指标为分别285亩、285亩、300亩，只占衡阳市总指标数的3.4%。该县将新增指标按工业用地和经营性用地进行分配，工业用地占80%，经营性用地占20%，将经营性用地指标再分配到17个乡镇，重点乡镇得到15亩左右，一般乡镇原则上安排不超过10亩。显而易见，土地瓶颈制约，已是该县目前以及今后经济发展、城乡建设无法回避的客观现实。
另一方面，该县的实际用地情况来看，对土地的需求量远远大于供给。经济的快速增长和城市化水平的不断提高必然带来城镇建设用地的扩张，该县城镇建设用地供需矛盾日趋突出。截至2012年12月份已申报用地需求的有31个项目，用地总面积为2136亩，而下达计划数只有300亩，占总需求的14%，供需极不平衡。
问题：多重因素制约建设用地管理
土地规划编制不够精确。目前该县一直使用的是2006-2020年土地利用总体规划，前瞻性不够，存在着项目建设用地规划数量不足、空间分布不当、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题。一旦新上项目，用地选址如不属于建设预留用地范围，占用基本农田，将无法上报用地审批；如属于一般农用地，还需要申请调整规划，调为建设预留地方可报批使用，操作的周期长、环节多，不能及时保障项目用地需求。针对一些经济发展水平相对滞后的乡镇，预留建设用地难以发挥作用，而一些经济发展水平较高的乡镇，由于建设用地不足难以发挥区位优势。
集约用地观念尚未完全建立。整体而言，目前衡山县尚未形成提高用地产出水平的强烈氛围，存在着新占地、多占地，“摊大饼”式的急剧外延扩张现象。小城镇建设遍地开花，区域城镇规模结构、工业用地布局不尽合理，相当一部分企业的用地容积率、投资强度仍低于规定的标准，存在土地闲置和低效用地现象。农村建设用地集约利用水平较低，农村居民点人均占地大，住房建新不拆旧，空心村、宅基地浪费现象严重。
耕地占补平衡和用地保障能力压力增大。由于该县可整理复垦开发的耕地后备资源相对匮乏，加上部分乡镇、村对土地整理复垦开发工作重视程度不够，投入力度不大等主客观原因，使得自身补充耕地能力较弱。随着该县经济社会较快发展，土地后备资源逐年减少，整理复垦开发的压力越来越大，实施难度也越来越高，需要大量的资金投入。
此外，监管存在漏洞，没有落实到位。客观而言，该县制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，相关的责任机制和考核机制还不够完善。这样，使得部分项目建成后，土地利用强度不达标，对土地闲置浪费行为，查处力度还不够大，建设用地批前、批中、批后的全程监督仍需进一步加强。
突破：争取用地指标，挖掘内部潜力
发展靠用地，用地靠指标。针对自身建设用地的现实状况，要实现既定的发展目标，必须给工业、城乡建设留有合理的发展用地空间，衡山县应紧紧抓住上争指标与内部盘活挖潜这两点，努力开创用地管理工作的新局面。
用足政策，积极争取建设用地指标。具体来说，一方面是要全力争取省预留指标。省预留指标是省下达计划以外的机动指标，关键靠主动争取。县政府联动、国土部门牵头，积极主动与省国土资源厅搞好沟通，在工作上讲清上争的理由和实际困难，认真梳理项目用地情况，抓住时机，争取一定的省追加指标，解决一批项目建设用地。经努力，今年该县申请衡山县黄花小区标准厂房建设用地项目378.5亩用地指标已得到妥善解决。另一方面，要统筹用好“增减挂钩”。城乡建设用地增减挂钩是指将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。全面开展城乡建设用地增减挂钩工作，既能充分利用国家用地优惠政策，又具有得天独厚的地方资源优势，这是缓解当前及今后该县用地供需矛盾的重要手段，更是一条土地高压线外的绿色通道，挖掘潜力较大。必须坚持“政府主导、部门协同、县乡联动、共同推进”，多途径、多渠道筹集资金，从新增建设用地有偿使用费中或土地出让金中，安排专门的资金用于增减挂钩工作，实行滚动使用，并设立财政专户，建立完善增减挂钩的管理及奖励机制。
内部挖潜，盘活存量用地资源。首先，要增强规范用地意识，形成依法用地氛围，强化社会各界依法用地意识，既要保证大项目好项目有地可用，又要切实规范使用土地。县国土部门和各乡镇要树立大局意识、责任意识，变“一家管，大家用”为“大家管，大家用”。要建立项目用地公示制度，加大项目用地批后监管，严格实施项目用地复核验收，加大违法用地清理工作的组织力度。
其次，要充分利用存量土地，提高土地产出效益。目前，该县共有批而未供的存量土地约1400亩左右，可以通过对闲置的厂房、办公楼、院落、学校进行摸底调查，利用闲置设施招商引资，吸引中小项目落户。要加大对重大项目投资强度、投资进度的督查，对占地较大的企业，督促尽快增资扩股，扩大生产规模。对一年内征而不用或达不到合同所规定投资强度的，根据国家土地政策，收取土地闲置费，两年内达不到的，依法收回空余土地的使用权。对一些已落户的科技含量低、产出效益低的项目，实行腾笼换鸟，以安置投资规模更大、技术含量更高、综合效益更好的项目。
此外，要坚持土地集约利用，促进经济转型升级。通过整合、流转、置换和储备，合理安排土地投放的数量、节奏，改善用地结构、布局，挖掘用地潜力，使每宗建设用地都最大限度地提高投入产出比例。采取“两高”办法集约利用土地，即提高容积率和提高建筑高度，鼓励支持建造多层标准厂房、高层公寓，倡导建筑向高空发展，由“摊大饼”转为“搭积木”。对提高建筑容积率和投资强度的工业项目，不再增收土地价款。另外，要提高企业用地准入门槛，变“招商”为“选商”，加强投资强度、产出水平、税收贡献、资源消耗等方面的审核把关，对现行的重大工业项目用地优惠政策进行调整完善，满足全县工业经济发展的用地需求，注重招引优质产业、优秀企业，促进产业集聚、土地集约。
（作者单位：湖南衡山县国土资源局）
发展靠用地，用地靠指标。针对自身建设用地的现实状况，要实现既定的发展目标，必须给工业、城乡建设留有合理的发展用地空间，衡山县应紧紧抓住上争指标与内部盘活挖潜这两点，努力开创用地管理工作的新局面。