对财政政策在生态补偿机制中的职能研究
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[摘要] 财政政策是完善生态补偿机制,是弥补市场失灵,解决环境成本外部化问题,构建环境友好型社会的重要途径。基于此,本文将探讨财政政策在生态机制中作用,发挥财政职能的作用。
[关键词] 财政政策 财政职能 生态补偿机制
生态补偿是对因保护环境而丧失发展机会的政府、厂商及公民,以资金、技术、实物,以及政策优惠的经济回馈。生态补偿机制是为了控制环境破坏而建立的约束制度,其性质是经济行为的外部成本内部化,是对生态环境价值的反映。生态补偿机制主要包括生态补偿类型、生态补偿方式、生态补偿责任、生态补偿法规、制度、生态补偿政策等。财政政策是完善生态补偿机制,是弥补市场失灵,解决环境成本外部化问题,构建环境友好型社会的重要途径。据中国环境报报道,今年下半年,河南省将在省辖海河流域实施生态补偿机制,计划在今年年底前,在全省范围内全面推开生态补偿机制。
一、建立生态补偿机制的作用
首先,建立生态补偿机制是建设环境友好型社会的必然选择。贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观,构建环境友好型社会,实现人与自然和谐发展,是人类社会向更高层次和更高阶段发展的要求,是迫在眉睫的重要任务,建立健全完整的生态补偿机制,能够为建设环境友好型社会提供制度和机制保障。
其次,建立生态补偿机制是实现环境外部成本内部化的基本保证。生态补偿机制是界定环境产权、环境生产要素的有效方法,可使企业生产活动的环境外部成本内部化;是对企业施加保护环境的压力,使其将治理的任务承担起来有效的经济措施。
再次,建立生态补偿机制是调节环境利益关系的有效方式。建立生态补偿机制既是处理环境经济关系,又是调节社会和谐关系的过程,可以实现国家对生态区域的保护援助,城市对乡村的反哺,社会对受灾地区的救助等,为调整经济、社会与环境的协调发展提供了制度保障。
二、 建立生态补偿机制面临的问题
当前,在生态补偿机制建设方面尽管取得不小的成绩。但是,在这个问题上还有不少的问题,具体如下:
首先,生态补偿机制是一种新型的环境管理模式,还处于摸索阶段。长期以来,河南省一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系,社会生产部门和企业凭借对自然资源的无偿或低价占有获得超额利润,享用着自然资源提供的各种生态服务,资源的生态价值损失却没有得到补偿。虽然实行了排污收费政策,但仅对企业超标排放污染物征收排污费,而且收费标准低,使用效率差,特别是没有要求生产开发者对生态功能的破坏实行任何补偿,排污费主要用于重点污染源防治,区域性污染防治,污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用,以及国务院规定的其他污染防治项目的支出,因而影响了生态政策的执行效果。
其次,征收的一些税费难以解决生态补偿问题。虽然国家提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制,坚持“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费”的制度,但在实际执行中,由于河南省资源恢复和环境保护治理资金不足,资金难以落实,行之有效的补偿制度体系尚未建立。如,目前,煤炭企业的主要税费有资源税和矿产资源补偿费,这些税费难以解决煤炭开采补偿问题。如河南省永城市煤炭企业支付的矿产资源补偿费仅1 4元/ 吨煤。根据法律规定,资源税列入一般性财政收入,主要用于解决级差收入问题;矿产资源补偿费纳入预算,主要用于矿产资源勘查等方面的支出。各级地方财政资金不足,支出压力大,也难以从其他方面筹集资金用于资源恢复和环境保护,更不用说拿出资金用于解决因历史原因造成的资源枯竭型城市替代产业转型等问题。
再次,生态补偿机制不活,后劲不足。现在的资源开发生态补偿基本上全靠财政,这种体制不仅没有调动全社会的积极性,而且许多地方产生了依赖思想。补偿途径和补偿网络不健全,也没有实现补偿主体多元化和补偿方式多样化。科研基础薄弱,对生态效益如何进行科学评估,尚处于研究阶段;补偿标准和补偿基金的来源还难以界定。虽然我国已多次明确提出了要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制,但在实际执行中,由于河南省资源恢复和环境保护治理资金不足,资金难以落实,行之有效的补偿制度体系尚来建立。生态补偿缺少技术指标体系支撑。生态补偿要素不仅包含其生态保护、污染治理的投入,还涉及到对环境质量的评价。
结合上述问题,本文认为要想改变当前的局面,必须要从财政的角度,更新财政理念,发挥财政的职能。具体如下:
首先,建立生态补偿机制的财政投入政策,并完善生态补偿机制的激励政策。环境是公共产品,是公共财政支出的重点,中央和省级财政都应设立生态环境建设专项资金,并列入同级财政预算予以保证。重点向欠发达地区、重要生态功能区、流域源头地区和自然保护区倾斜;加大对区域性、流域性污染防治,以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。将支持矿山生态环境治理、矿山生态恢复支出纳入财政转移支付。同时各级政府应充分运用财政贴息、投资补助、排污收费等投入渠道,吸引社会资金投资生态环境。积极利用国债资金、开发性贷款,以及国际组织和外国政府的贷款或赠款,形成多元化的融资体制。社会主义市场经济体制改革的重要目标是充分发挥市场配置资源的基础性作用。鼓励社会、民间资本投入生态环境保护与治理领域,降低门槛,打破行业垄断,放开环保基础设施的市场准入。培育环境要素市场,尽快建立区域内污染物排放指标有偿分配机制,逐步推行政府管制下的排污权交易。调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业,大力推行清洁生产,发展循环经济,推动区域间产业转移和要素合理流动,促进生态环境根本好转。
其次,建立健全生态补偿机制的税收政策和收费政策。生态补偿机制是通过市场规则合理解决环境保护与受益、破坏与赔偿之间经济利益关系的最好手段。应完善现行保护环境的各项税收政策,为生态补偿机制的建立提供财力保证。根据环境破坏程度对不同地区的矿山企业分期、分批开征差别税率的生态补偿税,使治理污染的费用能够等额转入企业产品成本中,解决环境成本外部化问题,同时能够增强企业保护生态环境的意识。行政性收费是政府运用经济手段促进排污单位治理污染、改善环境的一项主要措施,在发达国家也普遍使用。目前我国由环保部门以排污费的形式收取。但是,企业对环境造成破坏交纳的排污费不足以补偿环境恢复成本,难以建立生态补偿机制,应进一步扩大收费范围:一是对主要污染物排放企业实施在线监测,对超标排放的征收超标排污费;二是应出台下游受益地区向上游环境保护区提供经济补偿,或造成污染事故的上游企业向下游被污染地区提供赔偿的政策;三是建立生态补偿基金,由政府、非政府机构或个人出资来支持生态保护项目。
再次,建立矿区生态环境恢复保证金制度、优惠信贷政策及捐款机制。生态补偿的主体应该是污染和破坏环境的企业,矿山企业应制定矿山环境治理规划和具体措施,按矿产品销售收入的一定比例提取环境治理恢复保证金。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则进行管理。对矿山企业不能按要求进行环境治理的,政府要根据矿区环境治理规划,用矿山企业缴纳的矿山环境治理恢复保证金解决矿山环境治理问题。建立生态补偿机制应充分调动社会各方面的积极性,包括利用商业银行贷款和社会捐款。小额贷款是以低息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,鼓励当地人从事该项行为和活动。捐款是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段。
最后,建立和完善生态补偿的法律法规体系及指标考核体系。要尽快完善相关法律法规,解决生态补偿的法律缺位问题;明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、运作和管理等措施;依法规范流域水环境保护综合治理工作,明确流域上、下游地区责任、权利、义务和利益;从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务,为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。生态补偿的指标体系主要包括补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿标准、补偿支付模式等内容。制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法,研究资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标,使生态补偿机制的经济性得到显现。
参考文献:
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