我国区域经济一体化下的行政协议的分析

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【摘　要】　行政协议作为一种新型的政府行政行为，推动着我国区域经济一体化。文章对行政协议的概念特征、法律效力以及此背景下的意义加以法律分析。

【关键词】　行政协议；法律效力；区域经济一体化

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-107-01

一、行政协议的界定

我国立法对行政协议未作任何规定，行政协议的法律概念很不明确，学界对此的观点也不尽相同。笔者认为，行政协议是指两个或两个以上的行政主体为了实现特定的行政管理目标，互相意思表示一致而达成的协议。因此行政协议有以下几个特点：

第一，行政协议的双方当事人是行政主体，即区域内的地方政府、职能部门或法律法规授权的组织。这是因为缔结行政协议的基础是行政管理职权，没有相应的行政管理职权的组织没有权力缔结行政协议。

第二，签订行政协议的双方法律地位平等。首先，行政主体若是平行的行政机关，则任何一方都不具有行政权上的优越性和权力上的支配关系。其次，行政主体若是不同级别的行政机关，则在缔结协议的过程中它们的法律地位是平等的，不存在一方成员以法律地位或权力强迫其他成员违背意志缔结协议。

第三，行政协议是行政主体行使公权力的行为。行政协议属于公法契约的一种，是行政主体行使公权力的一种新型方式。在区域经济一体化的形势下，行政主体缔结行政协议的目的是实现特定的行政管理目标，提高行政效率。

第四，行政协议以双方当事人意思表示一致为前提。行政协议虽然作为一种特殊的契约形式，也要以协议双方当事人意思表示一致为基础，实现自己的权利，履行自己的义务。

第五，行政协议是一种抽象的行政行为。行政协议的适用对象包括行政主体辖区范围内的行政相对人，因此行政协议表现为适用于不特定的某一类人或某一类事项并具有反复使用的效力。

二、行政协议的效力

区域经济一体化下的行政协议的效力是其行政协议取得实效的前提和基础。在我国，法律没有明文规定行政协议的效力，从而行政协议的效力模糊不清。行政协议效力不明意味着行政协议拘束力的缺失，拘束力的缺失意味着各缔约机关可以肆意不履行协议或随意违反，进而必然导致行政合作的破产，而再次合作的可能性也会变得微乎其微，从而陷入了恶性循环。因此准确定位行政协议的法律效力具有重大的理论意义和实践意义。

（一） 行政协议的效力范围

行政协议的效力范围，通常指行政协议的对象效力、空间效力和时间效力。对于行政协议的生效时间或是生效期限、对地的适用范围，可以通过协议来约定，而行政协议的适用对象包括协议的当事人和行政主体辖区范围内的行政相对人，行政协议的实现表现为反复适用于不特定的某一类人或某一类事项。

（二）行政协议的效力位阶

在我国区域经济一体化的实践中，缔结行政协议的主体的法律地位各不相同，有的是省、直辖市人民政府，有的是《立法法》所规定的较大的市人民政府，有的是上述人民政府的职能部门。缔结主体的法律地位不同，行政协议的法律地位和及其效力不同。上面已分析过，行政协议是行政主体在协商一致的基础上所做出的共同的承诺，本质上是缔结主体对自身所享有的行政权力在法律范围内的一种自我处分，因此在形式上可以将行政协议视为各方在协商一致的基础上各自指定的内容相同的行政规范性文件。那么，省级人民政府和法律规定的较大的市人民政府拥有地方规章制定权，所订立的协议应视为政府规章，而不具有规章制定权的地方政府以及政府职能部门缔结的行政协议，则只能等同于行政规范性文件。当然，所有的行政协议的效力都低于宪法、法律和行政法规。

三、我国区域经济一体化下的行政协议的意义

在我国，区域经济一体化趋势主要表现在市场一体化、产业一体化、交通设施一体化、信息一体化、生态环境一体化和人文资源一体化六个方面。区域经济一体化有很多优点，例如可以根据比较优势通过加强专业化提高生产效率。

但是，现实的问题是改革开放以来中央政府放权让利的改革不仅强化了地方政府的自力，也强化了地方政府的市场主体地位，“政府主导型”的经济运行模式尚未发生实质性的改变。政府也是经济人，它作为代表地方的利益主体，在以“政绩合法性”为内核的干部考核制度的驱动下，直接参与到经济活动中，成为地区之间经济竞争的主角。为谋求自身利益最大化，地方政府各自为政，运用行政权力封锁和分割市场，对区域市场要素的流动与整合设置行政障碍，形成了以行政区划为单元的“行政区经济”这种经济运行模式，不仅导致资源的严重浪费、环境污染以及地方政府之间恶性竞争，损害了区域经济发展的整体利益，也直接制约着区域经济一体化的发展趋势。市场经济不仅由“一只看不见的手”来指挥，政府的制度性导向也不可或缺。我国目前尚未有统一的规范地方政府合作行为的法律法规，无法提供区域经济一体化所需的相应制度平台。于是，地方政府之间自发采取的“自主参与，协商一致，共同承诺”的磋商沟通机制，以及由此形成的行政协议，便成为经济区域内地方政府之间缓解利益冲突，增进合作与协调，实现共同发展的有效途径。在现有体制条件下，行政协议作为区域经济一体化进程中新型行政行为，表现出了它强大的适应力和生命力。

参考文献：

[1]余韬.我国区域经济一体化语境下的行政协议效力分析[J].井冈山学院学报(哲学社会科学版),(增刊).2008.

[2]王春业.区域经济一体化与地方行政立法模式的变革[J].科技与法律,2007(3).

[3]何渊.论行政协议[J].行政法学研究,2006(3).