调整反贫困政策模式是贫困地区新农村建设的切入点

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内容提要：贫困依然是加快社会主义新农村建设必须面对的一个严峻问题，调整反贫困政策模式是贫困地区新农村建设的切入点。实现开发式扶贫向救助式扶贫的战略转移，加快完善农村社会救助体系；建立新的农村区域性反贫困度量指标，完善贫困认知和反贫困效果评价体系是促进贫困地区新农村建设进程的主要政策取向。

关键词：新农村建设；农村贫困；反贫困政策

中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0045-05

在推进社会主义新农村建设的进程中，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点，消除贫困是新农村建设的前提和基础，扶贫开发是新农村建设的重要组成部分。贫困问题一直是困扰甘肃农村经济社会发展的首要问题，因而也将成为甘肃社会主义新农村建设进程中重点需要解决的主要问题。

1.贫困问题是甘肃新农村建设的最大障碍

建设社会主义新农村，对甘肃来说，虽然是一个难得的加快农村建设和发展的机遇，但对于一个农村人口占总人口的71.39%及农村绝对贫困人口和低收入人口仍占农村人口近1/3的省份来说，贫困对建设社会主义新农村的影响更为严峻和深远。

1.1 甘肃农村贫困问题依然严峻

虽然与全国贫困发生率下降趋势比，甘肃下降速度要高于全国水平。2001年到2005年，全国农村贫困发生率由3.2%降低到2.5%，下降了0.7个百分点，而同期甘肃贫困发生率由9.26%降低到7.16%，下降了2.1个百分点。但从甘肃农村贫困人口占全国比重看，近年来，出现了明显的反弹，2005年为6.28%，比2003年的5.84%还高出0.44个百分点。

1.1.1 贫困群体庞大，反贫困任务依然繁重。按675元绝对贫困标准和942元低收入人口的标准计，2005年底，甘肃省农村还有148.54万绝对贫困人口和355.32万低收入人口，占当年甘肃农村总人口的29.78%。1983年至1993年，甘肃年均减少农村贫困人口81.82万人左右，1994至2000年，下降到年均29.30万人左右，2001年到2005年，年均只有8.06万人。“十一五”内要使全部绝对贫困人口解决温饱，平均每年要解决近30万人，任务相当艰巨。

1.1.2 贫困人口的分布呈现大分散，小集中的态势，个体贫困与区域贫困并存。甘肃省有10个市州是贫困市州，占全部14个市州的71.42%；有43个县（市、区）为国家扶贫开发工作重点县和2个比照重点县管理的县，6个“三西”县，加上22个非重点乡所在县，扶贫任务已扩展到68个县（市、区），占86个县区的79.07%。有919个乡镇为扶贫开发工作重点乡，占全部1 533个行政乡镇总数的59.95%。有8 790个村为扶贫开发工作重点村，占全部17 834个行政村的49.29%。

从农村贫困人口分布看，14个市州中除了嘉峪关市和金昌市外，其他12个市州均有一定数量的贫困人口。从2005年148.54万人的农村贫困绝对人口分布看，南部甘南州及陇南、天水两市有56.14万人，占37.79%；中部兰州、白银、定西和临夏3市1州有42.58万人,占28.67%；陇东庆阳和平凉2市有37.61万人,占25.33%；河西的武威、张掖和酒泉3市有12.21万人,占8.22%。

1.1.3 贫困地区农民收入水平低，与非贫困地区差距悬殊。近年来，贫困地区农民人均纯收入绝对额虽有所增长，但与全省平均水平比，有进一步拉大的发展趋势。如嘉峪关市和宕昌县农民人均纯收入，2004年分别为4 407元和902元，相差3 505元，2005年分别为4 750元和993元，差距扩大到3 757元。

1.1.4 贫困地区基础生活条件改善不大。2005年甘肃贫困地区，尚有16.6%的村未通电，15.1%的村不通车，21%的村没有电话，54%的行政村没有幼儿园或学前班，10.7%的村没有小学，33%的村没有卫生所，26%的村没有合格的乡村医生或卫生员。

1.2 甘肃农村贫困人口发展趋势不容乐观

如果以“十五”期间甘肃年均减少8.06万人的农村绝对贫困人口数为判断依据，那么到“十一五”期末，甘肃仍会有100万人以上的农村绝对贫困人口。当然，随着新农村建设等一系列涉农、惠农政策的进一步实施和落实，可能会带来农村绝对贫困人口快速减少的积极影响。但也不能排除农村人口增长、自然灾害发生，以及国家区域开发政策调整，对农村贫困发生率提升的影响。考虑到有利因素和不利因素的相互作用，且假设积极因素大于负面影响，在不发生重大自然灾害的情况下，如果贫困发生率下降由年均0.39个百分点提高并保持到1个百分点，那么，到“十一五”末，甘肃农村贫困发生率就能降低到2004年的全国平均水平。按人口自然增长率6‰估计，5年内甘肃农村人口可能达到2137万人左右，如果贫困发生率控制在2.8%，则到“十一五”末，甘肃农村绝对贫困人口就能减少到60万左右。这是一个十分乐观的估计和判断，考虑到如下几方面因素的影响，到“十一五”末，甘肃农村贫困人口不会低于300万人，其中绝对贫困人口可能在90万以上。

1.2.1 农村低收入群体有进一步扩大的可能。甘肃农村低收入户数和人口较多，且由于城乡收入差距扩大、农村居民收入差距扩大及甘肃贫困县经济发展水平低等多种因素的影响，甘肃农村低收入群体有进一步扩大的可能，无疑提高了其中有一部分人滑向贫困状态的发生率。一方面，农民收入两极分化越来越严重，并有进一步加剧的趋势。据甘肃省农调队住户处对全省1800个农村住户抽样调查资料显示，农村居民收入增加额的绝大多数为高收入家庭所拥有，低收入农户的相对贫困化问题日益突出。另一方面是城乡收入差距拉大。甘肃加大力度落实国家以增加农民收入为主线的一系列“惠农”政策，对增加农民收入起了一定的作用，但对缩小城乡收入差距并无实质上的影响。

1.2.2 地方财政困难，地方政府反贫困能力弱。全国县均地方财政收入在2004年就超过1亿元，而到2005年甘肃县均地方财政收入只有2 926万元，还不到全国平均水平的1/3。全省财政收入在1 000万元以下的县12个，主要分布在农村贫困人口最为集中的“两州一市”，两当县和卓尼县财政收入分别只有461万元和416万元。

1.2.3 农村社会救助水平超低，将会加剧农村贫困程度。近年来，甘肃实施的以五保供养、特困救助、医疗救助、灾害救助等为主要内容的农村社会救助政策，对降低农村贫困发生率起到了一定作用。实际上，由于用于开展农村社会救助活动的资金严重不足，导致全省农村救助水平依然很低，将加剧农村贫困程度。

一是社会救助资金缺口很大。根据有关资料统计，目前甘肃农村有应享受五保供养人数6.76万人，应享受特困救助人数205.18万人，两者合计211.94万人，比农村人口总数的10%还多。如按国家平均水平年人均经费749元标准，需要158 750.55万元，而2005年甘肃用于农村五保供养和特困救助的经费总额为6 547.62万元，仅为所需资金的4.12%。

二是社会救助覆盖面过窄。2005年甘肃农村社会救济对象有227.45万人（包括应供养五保人数6.76万人，实际特困人数205.18万人，应实施医疗救助人数15.51万人），而实际救助人数只有100.53万人，占应救助人数的44.19%。其中，农村五保供养率67.64%，比全国平均水平70%低近3个百分点；农村特困救助率只有33.92%，比全国平均54.90%的水平低20.98个百分点。

三是社会救助水准超低。2005年，甘肃五保供养经费年人均602元，月人均50元；特困救助经费年人均31元，月人均只有2.6元。二者加权平均，年人均只有76.40元，月人均6.37元，与全国2002年年人均749元、月人均62元水平比，相差接近10倍。

2.调整反贫困政策模式是贫困地区新农村建设的切入点

不可否认，甘肃是国家反贫困战略和政策最大的受惠省份之一，反贫困成效也是非常明显的。改革开放以来，甘肃先后组织实施的“两西”建设、南部山区和老区建设、省“四七”（即用7年时间解决400万人口的贫困问题）扶贫攻坚计划以及当前实施的“一体两翼”（整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训）等扶贫开发战略，使甘肃的农村贫困发生率由1982年的75%下降到2005年的7.16%。但是，应当清醒地认识到，过去的成绩在很大程度上应归功于国家宏观改革开放政策及经济发展的结果。现行的反贫困模式效率下降和成本攀升、不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题、导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应等，调整反贫困模式，应成为贫困地区推进新农村建设的切入点。

2.1 现行的反贫困模式不经济，效率下降与成本攀升并存

甘肃农村贫困问题长期得不到有效的解决，影响因素很多，也很复杂，但目前的反贫困战略和模式下的政策措施效果下降，却是一个不容置疑的事实。

2.1.1 经济增长与贫困发生率下降不同步。“十五”期间甘肃经济年均增长10.2%，而年均贫困发生率却为8.2%。经济增长速度高出全国平均水平近2个百分点，贫困发生率却高出全国平均水平近6个百分点，经济增长并没有带来贫困发生率的下降。

2.1.2 反贫困投入产出效率降低。国家和地方政府下拨的扶贫资金相当大部分没有真正用在扶贫上，扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。2004年国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现4.28亿元是用于平衡预算，1.5亿元用于买车和弥补行政经费等。“八七扶贫攻坚计划”实施阶段，国家扶贫资金中“有90%左右用来‘吃饭’，而用来给农民‘做事’的钱最多不超过10%。”据媒体报道，甘肃定西市2004年就挪用扶贫、退耕还林等专项资金达75 262万元。

2.1.3 反贫困成本不断攀升。在“九五”期间，脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2 800元，2002年脱贫1个人相应的资金高达15 000多元。定西市2001年到2005年共投入农村扶贫资金达到134 556.33万元，而同期农村贫困人口从13.68万人降低到8.52万人，减少了5.16万人。可以推算出，这期间定西市减少一个贫困人口的成本竟高达26076元。

2.2 扶贫开发并不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题

长时期，理论研究一直认为甘肃农村贫困的主要原因是资源缺乏和经济落后导致的经济贫困和资源贫困问题，因而一直主张实施以资源开发为手段，以经济增长为路径的反贫困策略。但随着这一政策效果降低，人们逐渐认识到，生态、教育和医疗问题已经成为影响甘肃农村反贫困效果的主要因素，而当前的开发式反贫困模式，却对生态性贫困、教育性贫困和医疗性贫困干预程度很低。

2.2.1 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区，地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带，占全省农村贫困总人口的81%。解决这部分人的贫困问题，依赖于小农经济开发式的反贫困模式，不仅效率极低，而且会带来生态恶化的严重后果。

2.2.2 教育性贫困比重上升。农村教育投资比例低和教育体制改革出现偏差，因教育致贫或返贫的农村家庭比重上升。据零点调查公布的资料显示，2004年10月到2005年10月，在拥有就学阶段子女的农村家庭中，仅子女教育开支一项就占家庭收入比重的32.6%，教育开支成为农村家庭第一大家庭生活开支，也成为除天灾之外，农村家庭致贫的首要原因。从2001到2005年，甘肃农村家庭文化教育支出分别占家庭生活支出的14.03%、14.27%、14.35%、13.84%和14.17%。

根据我们在研究甘肃农村贫困问题时所获得的甘肃省徽县麻沿乡麻安村调研资料显示，按照甘肃省贫困人口建档（卡）标准，认定麻安村的贫困人口有124户563人，分别占总户数和总人口的81.6%和84.5%。其中绝对贫困人口23户77人，低收入人口69户309人，占总户数的60%，总人口的58%。绝对贫困户95.65%属于因病或子女教育支出而导致贫困。

当然，由于国家对贫困地区农村实行9年义务教育阶段“两免一补”政策，甘肃贫困农村家庭的教育支出负担将大大减轻，但也不能高估这一政策对缓解农村贫困带来的效果。我们在天水秦安县做“惠农”政策落实调查时，多数农民在对这一政策充分肯定和高度称赞时，也强调，农村贫困家庭的学生在高中阶段及高等教育阶段的教育支出才是农户致贫或返贫的主要因素。

2.2.3 医疗性贫困问题特别突出。农村居民用于看病保健的支出也不断增加，使刚刚解决了温饱的贫困户家庭，可能会因病而花去仅有的一点点积蓄，从而负债累累造成贫困。通过表5的资料计算可知，从2000年到2004年间，甘肃农民用于医疗方面的支出增长远远大于农民人均纯收入增长速度，且医疗支出增长速度也高于农民生活消费方面的总支出增长速度的2.15个百分点。

2.2.4 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带。甚至有些地方，不具备基本的生存条件，一方水土无法养活一方人。

2.3 现行的反贫困模式导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应

“十一五”期间，甘肃同全国一样，反贫困模式依然确定为整村推进、培训促进劳动力转移、产业化扶贫三大方式上。诚然，所有这些方式对获得扶贫成果和降低贫困发生率都有着积极的作用，但仍然存在着“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应，会造成最真正贫困户受益不多及非贫困户“搭便车”问题。

2.3.1 整村推进扶贫方式最大的问题是必然产生大量外溢效应。整村推进方式对扶贫项目建设区域的发展作用显著，扶贫资金投入或项目运营惠及的是全村人，贫困程度较轻者也能明显受益，而深度贫困者在均等地享受扶贫配套资金时，因其经济参与能力弱，通常很少能够享受到公共产品供给和生产、生活条件改善带来的好处。因此，整村推进模式不仅仍然存在着偏离反贫困目标“靶点”问题，也存在着有限的扶贫资源外溢的问题。

2.3.2 培训促进劳动力转移只能是部分有青壮劳动力的贫困家庭受益。据甘肃省残疾人联合会统计资料显示，目前甘肃有残疾人124.34万人，其中绝对贫困人口为44万人，占甘肃贫困人口的1/3以上。这些贫困人口，大部分是本身就不具备劳动能力的残障者，根本就谈不上培训和转移的问题，也就根本不可能达到经过培训和转移实现脱贫的目的。

2.3.3 产业化扶贫呈现出“扶富” 倾向。调整农业产业结构，培育增收产业，带动地方经济发展的反贫困思路和举措，在很大程度上呈现出“扶富”倾向，与反贫困目标相悖。如，定西市确立的马铃薯、中药材、花卉和食用菌四大产业，无论在种植面积和市场占有率上，近几年都已经取得了明显突破，而从中受益的贫困农户并不多。农产品产量增长并不必然带来种植户收入增长。农产品在走向市场过程中，一般是通过中介组织来实现，其中的利益绝大部分被中介组织或龙头组织攫取。加之由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，一些产业化投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民。

3.农村反贫困政策取向

中国开发式扶贫模式和政策确立与运行已经有了20年的历史，取得了贫困发生率大幅度下降，贫困人口迅速减少和贫困地区生存条件有所改善的成就。但由于扶贫式开发存在着贫困瞄准机制不完善，出现反贫困效率降低，对剩余贫困人口干预能力有限等问题。从建设新农村与构建和谐社会角度出发，都有必要重新审视现行的反贫困模式。

3.1 实现开发式扶贫向救助式扶贫的战略转移，加快完善农村社会救助体系

甘肃近150万农村贫困人口主要集中在三个方面，一是农村的“五保户”、残疾人等丧失劳动能力的困难群体；二是“一方土地养不活一方人”、自然环境已不适合人类生活和居住的地区的困难群体；三是自然灾害频繁使农民不断返贫的地区的困难群体。而开发性扶贫对于这三个困难群体几乎是无效的。要解决这些人的温饱问题，加快完善农村社会救助体系，开展救扶贫是唯一可行和有效的选择。

3.1.1 加快实行农村居民最低生活保障制度，构建反贫困的制度安排。最低生活保障制度既是一种直接消灭绝对贫困现象的政策举措，也是一种构建和谐社会和促进贫困地区新农村建设的制度安排，是完善农村社会救助体系的核心。应将开发式扶贫政策与建立农村低保制度并轨，将开发扶贫资金用于实行农村低保制度，有利于消除绝对贫困。

3.1.2 加快完善农村居民养老保险、大病救助、自然灾害等社会救助体系，是农村反贫困的重要举措。

3.1.3 发展农民合作组织，建设农民互救助体系。要高度重视农民合作组织在提高农民收入、化解农村社会矛盾，完善农村社会救助平台等方面的作用，通过大力发展和不断完善农民合作组织，促进并最终形成农民的互助、互救机制。在进一步发展和完善农民专业合作经济组织的基础上，积累经验，大胆创新，将重点放在重构农村管理合作组织和金融合作组织上来，提高农民自主管理和互助发展的能力。

3.2 建立新的农村区域性反贫困度量指标，完善贫困认知和反贫困效果评价体系

长期以来，理论和实践中总是以贫困发生率，来判断一个区域的农村贫困程度和反贫困效果，侧重于不同区域的横向比较和同一区域的纵向比较，不能够完全反映一个区域农村贫困程度和反贫困效果。对此理论界最近也进行了有益的探讨。

3.2.1 完善农村贫困认知和测量指标体系。这涉及到两个方面，一个方面是关于贫困标准问题。中国农村绝对贫困标准先后经历了1985年、1990年、1994年和1997年四次调整，其中前三次都是依据统计局农村社会经济调查总队农村住户调查分户资料测定，后一次采用了世界银行推荐的确定贫困线的标准。1997年确定的贫困标准，在世界上有贫困标准的60个国家中是最低的，接近但略低于国际上通用的赤贫标准。因此，理论界提出应以农村低收入标准作为现阶段确定农村反贫困对象的参考依据。如按942元低收入标准判断，甘肃还有500多万农村贫困人口。另一方面是关于贫困的测度方法问题。在贫困人口大幅度下降后，仍以贫困发生率单一指标测度贫困水平，关注点是贫困人口数量的减少，而不涉及贫困人口内部的收入分布差距和贫困人口的贫困程度。有学者提出应增加贫困深度指数和贫困强度指数指标，使反贫困的目标建立在关注深度贫困人口上来。

3.2.2 建立反贫困综合评价体系。有学者从经济规模、经济结构、经济发展速度、发展水平、经济效益和基础设施六个方面，提出构建贫困地区经济发展综合评价体系。但该指标体系只是从经济发展角度出发，不能全面衡量区域的反贫困效果。有学者从贫困基础、社会经济、人文发展和生存环境四个方面构建了农村反贫困综合评价指标体系，只有17个二级指标，比较简明容易操作。但没有体现出贫困农民对反贫困政策举措及其执行效果的满意度，建立反贫困综合评价体系，还有待进一步探讨和完善。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“经济增长中贫困家庭反贫困能力变化的调查研究”（项目编号05BTY067）阶段性成果。

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［作者简介］王晓芳（1968-），女，甘肃省社会科学院信息所副研究员，研究方向：区域经济及农村发展和反贫困研究。

［收稿日期］2007-06-25