高校内部控制规范设计

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高校内部控制是指高校为保证教学、科研及相关工作正常运行，有效降低经营风险，提高办学效率，促使高校实现规划目标，在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制方法、程序及措施的总称。高校设计完善的内部控制规范，是防范舞弊和预防腐败的客观需要，是高校自身加强科学化精细化管理的内在需求。《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称规范）已于2012年11月，明确要求行政事业单位应建立起适合本单位实际情况的内部控制体系，并自2014年1月1日实施。高校是事业单位的重要组成部分，并且与其他事业单位相比有其特殊性，因此，必须设计具有高校特点的内部控制规范。

一、高校内部控制设计目标及方法

（一）高校内部控制设计目标 高校是非营利组织，不以追求利润最大化为目标。其任务是培养人才、科学研究和服务社会。高校内部控制规范设计和实施要以基本目标为导向。高校内部控制规范的基本目标为：贯彻执行有关法律、法规和规章制度，确保经济活动合法合规；确保学校资产的安全完整和有效使用，节约运行成本，合理配置资源，提高资金使用效率；提高会计信息的质量，确保会计资料的真实性、完整性、及时性；有效预防舞弊、腐败行为发生，降低学校运行风险；提高教学、科研质量，更好地培养社会需要的优秀人才，提高为社会服务的效率和效果。

（二）高校内部控制设计方法 高校内部控制的设计方法有很多，其中应重点抓住以下方面：（1）不相容岗位相互分离。高校要科学划分职责权限、合理设置组织机构及其关键岗位，实现不相容岗位相互分离。经办与审批、经办与稽核、经办与会计、会计与保管、监督检查与审批等岗位都属于不相容岗位，都必须做到相互分离。（2）内部授权审批控制。高校要建立重大事项集体决策和会签制度，要对授权审批范围、程序、权限、责任等内容作出明确规定。高校各级领导必须在授权审批范围内行使职权并承担相应责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。（3）预算控制。高校要科学编制预算，严格预算执行，加强预决算分析，强化预算约束，使预算管理控制贯穿于学校经济活动全过程。（4）会计控制。会计控制是高校财务部门在办理会计业务的过程中，借助相关财务制度和控制程序实施的内部控制。会计业务几乎涉及校内所有与经济活动有关的业务，使会计控制天然成为高校内部控制的主体。为提高会计控制效果，除制定完善的财务、会计制度、岗位分工及规范的业务处理流程外，关键还要对会计人员进行内部控制相关知识和职业道德的培训，以增强其责任心和自觉控制的意识，避免在办理会计业务中的随意性。（5）单据控制。高校应根据有关规定和本校的实际情况，对单据的使用、填制、审批、保管等具体事项做出详细、明确规定。会计人员要严把票据审核关，严禁用虚假票据入账来套取学校资金。（6）内部报告控制。高校应加强对内部报告的控制。内部报告具有很强的时效性和针对性，内部报告控制要求高校的相关人员要及时提供全面、真实反映学校教学科研及其他经济活动情况的信息，及时向高校管理者报告各种经营、财务执行情况。（7）资产保护控制。高校要建立资产日常管理制度，采取定期盘点、账实核对、定期清查等措施，确保实物资产账实相符，确保资产安全和有效使用。（8）业务流程控制。业务流程控制是按照学校内部各种业务活动发生的先后顺序确定的业务处理程序、方法、操作规程和原则。业务流程控制使得学校的每项业务、事项都有清晰的、可操作的规定。（9）风险控制。高校要加强对风险的识别、评估、反馈、应对，并采取防范措施把风险降到最低。（10）信息公开。按照国家有关规定，高校信息必须在一定范围内公开。高校要根据本校的实际情况，建立内部信息公开制度，对信息公开的内容、范围、方式和程序作出明确规定，接受群众监督。

二、高校内部控制规范设计：以L大学为例

L大学是山东省属综合性大学，学校占地近3000亩，校舍面积70多万平方米，现设有近30个学院、80多个本科专业，全日制在校生30000余名，教职工2000多名。学校大力实施“质量立校、学术兴校、人才强校、特色亮校”战略，全面推进内涵建设。L大学注重制度建设，已建立了相对完善的内部控制制度。笔者以L大学为例，按照规范的要求，深入分析该校内部控制存在的薄弱环节，并在此基础上进行高校内部控制规范的设计。

（一）单位层面内部控制

（1）应尽快构建起科学合理的高校治理机制。党委领导下的校长负责制是目前国内高校治理制度的基本安排。L大学应根据权力机构、决策机构、执行机构、监督机构相互分离、相互制衡的原则，形成由校党委、校行政、各管理部门、二级院（系）、监督部门组成的控制结构；在部门内部应按牵制原则进行科学的岗位分工，实现不相容岗位相互分离，形成相互监督、相互制约的工作机制，同时力求避免组织功能重叠，提高组织效率。对重要岗位应定期进行轮换，以减少舞弊的风险；要建立健全集体研究决策机制，建立内部授权批准制度，严格审批程序，相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

（2）要设立校长领导下的内部控制委员会，其成员由财务、审计、纪委、人事、教务及各院系等部门相关人员组成，负责组织内部控制制度的制定、检查、评价和协调工作。L大学应在内部控制委员会的领导下，尽快梳理现有的制度，找出存在的弱点和不足，制定出符合要求并能贯彻执行的内部控制规范。

（3）加强理论研究与财务管理工作。L大学设有总会计师岗位，财务处科室设置比较完备，具体设有综合科、收费科、会计核算科、后勤财务科、校办产业财务科、资金结算科等。财务人员皆持证上岗，具有本科以上学历的人员占大多数，业务素质和思想素质都比较高。但由于人手少、工作量大等原因，大多数人员被束缚在事务性工作中，理论研究与财务管理工作还需进一步加强。

（4）应建立健全内部控制关键岗位责任制。目前，由于人手少等原因，L大学关键岗位工作人员的轮岗制度并没有执行到位，部分不相容岗位还存在兼岗现象。关键岗位工作人员的业务培训和职业道德教育还需加强。因此，L大学应尽快制订《岗位责任管理办法》，明确岗位职责，实现关键岗位工作人员的定期轮岗制度。学校应加大培训力度、强化职业道德教育，以提高工作人员的业务能力和综合素质，增强其岗位胜任能力。

（5）要建立健全网络信息系统控制制度。L大学应加快内部控制信息系统建设，促进内部控制手段的电子信息化，将内部控制流程嵌入学校信息系统中，尽最大可能运用现代科学技术手段减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。目前，L大学的领导已认识到该问题，正着手与软件公司共同开发适合本校特点的网上信息控制系统。

（二）业务层面内部控制

（1）预算业务控制方面。L大学预算编制的科学性与合理性还需进一步提高。目前，L大学尚未成立预算编制委员会，学校的预算基本由财务人员参照以前年度的预算数和决算数来编制本年预算，还没有实现二上二下的编制方法；学校尚未建立起符合本校实际的预算定额标准，财务部门在编制预算时，缺乏科学的预算依据和标准，影响了预算的公正和透明度，从而也影响了预算的有效执行。预算调整缺乏严格的调整程序，超预算、一事一批现象严重。预算执行分析还需进一步加强。目前，因人手少等原因，财务分析只是做到了学校层面的分析，对二级单位的分析尚未开展。预算执行绩效评价制度尚未完善，二级单位预算执行还没有一个合理的评价办法，难以正确评价资金的使用效率。因此，L大学应尽快出台适合本校特点的《预算管理办法》，建立起科学合理的预算编制、审批、决算、评价、分析等预算管理制度。L大学要对预算编制依据、程序、方法等做出明确规定，确保预算编制方法科学、定额合理、程序规范；要严格执行预算，确保预算刚性化约束，如遇特殊情况确实需要预算调整的，必须按照规定程序调整；要加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时；要建立科学的预算绩效评价系统，严格预决算奖惩制度，强化决算分析与结果运用机制。

（2）资产控制方面。一是货币资金控制方面。目前，L大学为了方便业务办理，付款所需的财务专用章和个人名章皆由银行出纳一人保管，银行对账由银行出纳核对，不符合货币资金管理有关规定；银行支付仍通过传统的支票、电汇等方式，没有实施网银支付，内控措施控制不到位，容易出现支付风险；财务处的现金柜没有独立安全的保管空间，现金保管措施不到位；每日现金流量巨大，现金支付潜在风险巨大。因此，L大学应建立货币资金岗位责任制，健全并贯彻执行《货币资金管理办法》，不得由一人办理货币资金业务的全过程；建立回避制度，单位负责人的直系亲属应按规定进行岗位回避；建立健全货币资金的授权批准制度，严格按规定权限履行签字或盖章手续；建立货币资金核查制度，定期和不定期对货币资金的余额、保管等情况进行检查核对，对发现的问题及时按规定进行处理。二是应收及暂付款控制方面。目前，L 大学《应收及暂付款管理办法》尚未颁布实施，学校的应收及暂付款存在清理不及时，长期挂账的现象。对此，财务人员正大力推行“前款不清后款不借”的措施，所有现金借款必须附借款预算，对借款催缴也加大了力度，不还款就不报销其它单据，这在一定程度上缓解了借款压力。建议学校尽快推进《应收及暂付款管理办法》的颁布实施，进一步加强对应收及暂付款项的管理与控制。三是材料与低值品控制方面。目前，L大学尚未出台《材料与低值品管理办法》。学校的材料和低值品的采购、验收、保管等不相容岗位还存在未严格分离的情况；材料与低值品入库后出库不及时，领用手续不完整，材料与低值品的价值反映不真实；账账核对、账实核对没有责任到人，没有做到账账相对，账实相符。对此，L大学应建立材料、低值品管理控制制度，采用先进的存货管理技术和方法，明确材料、低值品管理流程，规范材料低值品购置、验收、保管、领用、盘点、处置等环节的管理要求，充分利用信息系统，强化会计、出入库等相关记录，确保材料、低值品管理全过程得到有效管理与控制。四是固定资产控制方面。L大学固定资产的管理相对比较完善，但也存在薄弱环节。已颁布实施的《L大学固定资产管理办法》，明确了学校资产有偿使用，但有的条款执行不到位，资产管理部门对房屋租赁未起到有效的监督和管控作用。学校的大型仪器设备有的利用率低下，有的甚至采购完之后因无安置地点长时间未拆封验收，导致财务无法及时进行账务处理。另外，学校还存在一定程度的固定资产账实不符问题。对此，L大学要加大《固定资产管理办法》的执行力度，强化固定资产的日常管理，确保固定资产的安全、完整和有效使用。五是无形资产控制方面。目前，L大学仅对专利权进行了登记管理，而对学校的商标权、著作权、土地使用权等的管理须进一步加强。对此，L大学应尽快建立起《无形资产的管理办法》，进一步规范无形资产的管理，明确无形资产的确认、处置、使用等管理要求，确保无形资产岗位责任制和授权审批制度贯彻落实，加强无形资产的规范化管理，提高无形资产的利用效率，充分发挥无形资产对高校核心竞争力的作用。六是对外投资控制方面。L大学尚没有制定对外投资方面的管理办法，但学校在对外投资方面比较谨慎。目前，校办企业与学校资产存在产权不清、无偿使用学校房屋设备等问题。对此，L大学应尽快制定《对外投资方面的管理办法》，进一步规范对外投资管理，严格控制对外投资，不得使用财政拨款及其结余进行对外投资。

（3）负债控制方面。目前L大学的银行贷款数额仍然较大，有的贷款放款之后使用效益比较低下，学校在负债方面存在很大风险。L大学在决策上缺少科学的风险评估机制，存在贷款论证不充分，贷款结构不合理的现象。对于学校贷款，往往主要考虑如何能贷得出款项，而没有顾及项目资金结构、融资成本、偿还能力和财务风险等因素。对此，L大学要制订出贷款管理办法，在充分论证的基础上，管理、使用、及时偿还贷款资金；建立适合本校实际情况的风险评价指标体系，通过偿债能力、运营能力和成长能力等方面的财务指标分析来监控高校财务风险，及时反映财务风险和预警财务风险，形成事前、事中、事后的监控体系。

（4）收入业务控制方面。一是教育事业性收费。收费数据库建立、费用收取、报表打印均由收费科负责，这存在不相容岗位兼岗情况。会计核算科根据收费科学费收取汇总表入账，未收到的学费在财务账无法反映，无法实现科室之间的相互核对、制约。学校的收费管理制度不健全，影响了学费等收入的及时、足额到位。因此，L大学应尽快修订《学生收费管理办法》，进一步规范学校的收费管理工作。二是培训班收入、国有资产有偿使用收入、科研事业收入。因合同由二级单位直接与对方单位签署，只有款项到达学校财务时，财务人员才知晓该款项并入账，个别单位存在上缴不及时、私存私放资金等问题，甚至学校层面的房屋出租收入还出现过无人及时催交的情况。对此，L大学应进一步加强收入管理，制订相关收入管理制度，规范各收入主体的收费行为。三是票据管理。学校的票据管理办法尚未颁布实施，以前年度遗留下的丢失票据，对相关责任人的处理无制度可依，至今仍未核销。尽管目前L大学票据申领、启用、核销手续都比较完备，但学校仍应尽快出台《票据管理办法》，加强对票据的管理。总之，学校应根据本校业务发生特点，落实收费岗位责任制，建立收费项目、收费标准申报制度和公示制度，严格按收费标准进行收费，坚决杜绝违规收费行为；要建立健全票据管理制度，建立严格的票据领用、使用、核销等管理办法；学校内部单位的各项收入应当由财务处统一进行会计核算，严禁设立账外账；应建立基于数字化校园网络的学生收费管理系统，加强收费事前、事中、事后监督，强化收费激励控制。

（5）支出业务控制方面。 L大学对支出业务控制比较严格 ，但尚存在一些问题。一是支出的分级授权制度尚未建立。当前，接待费用由学校下发文件要求院长与书记会签，这在一定程度上避免了 “一支笔”的现象。L大学应进一步建立健全支出分级授权制度，各单位负责人应在授权范围内进行支出签批。二是支出的定额标准没有建立，导致二级单位开支标准差异比较大。目前，劳务费、奖品、纪念品等费用没有开支标准，导致二级单位发放款项、物品具有随意性，会计监督作用无法发挥。对此，L大学应尽快制订出支出定额标准，加强支出管理。三是学校《财务档案管理办法》没有颁布实施，支出的归档控制还需加强。目前，学校的财务档案没有专人管理，档案查询没有登记，没有在制度上限制档案接触人员。对此，L大学应尽快出台《财务档案管理办法》，加强档案管理。此外，L大学还应建立支出岗位责任制，对各项支出标准和报销流程作出明确规定；建立经费支出的公示制度，定期公布各费用开支的节余或超支状况，接受教师和工作人员的监督；学校纪委、监察、审计部门等要定期不定期地对各项经费支出进行审查监督，对学校各单位的经费支出与经费预算的执行情况进行监督和分析，制订出完善的经费支出奖惩制度，将评价结果与职务升迁、物质奖励相结合，以规范支出业务行为，提高经费的使用效益。

（6）建设项目控制方面。L大学建设项目控制方面尚存在以下问题：有的建设项目手续不完备，未办理国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证就开工建设；学校虽然已经设立了招投标制度，但有的建设项目的勘察、设计未按规定进行公开招标；有的建设项目招标之后工程变更较大没有按规定程序报批等；部分工程项目已交付使用多年尚未及时进行竣工决算，给学校会计核算和资产管理带来很大困难。对此，L大学应尽快制订《建设项目管理办法》，对基建工程与后勤工程进行统一管理。L大学要严格落实工程项目岗位责任制与授权批准制度，确保项目不相容岗位相互分离、相互制约；建立健全建设项目决策控制制度，明确项目建议书和可行性报告的编制、决策程序，确保决策科学、合理；建立健全建设项目招投标制度，确保工程质优价廉；建立建设项目进度款支付环节的控制制度，对工程价款支付作出明确规定，按照规定办理价款结算；建设项目竣工后，要及时进行竣工决算审计，及时组织项目竣工验收，办理财产移交手续，做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。

（7）政府采购控制方面。L大学所购置的固定资产，符合政府采购范围的，大部分进行了政府采购。未经政府采购的2万元以上的资产，学校基本通过公开招标进行了采购，招标程序严格，招标小组一般由使用单位、资产、审计、纪委、财务等部门相关人员组成，在一定程度上杜绝了采购腐败的发生。但L大学应尽快完善政府采购管理办法，实现政府采购规范化管理。

（8）合同管理控制方面。L大学没有制定《合同管理办法》，合同登记和档案管理制度尚不健全，没有指定专人管理合同。一般情况下，2万元以上的通过招标采购的资产都签署了合同，约定了相关条款，预留了质保金，对产品质量进行了必要保护。而2万元以下的物品采购大多没有签订合同，在付款时一般是全额付款，如出现产品质量问题，很难顺利解决。收款合同大多由二级单位与对方单位签订，只有在交款时，收款单位才交财务处入账，会计监督很难发挥作用，存在着交款不及时，私存私放现象。对此，L大学应根据自身的实际情况健全与合同管理相关的配套制度，尽快出台合同管理办法，以制度来规范合同运作。

（9）绩效评价与激励控制方面。L大学尚未建立绩效评价与激励机制。为了最大限度地发挥人的主观能动性，L大学必须将激励和约束机制引入到内部控制运行机制中来。一方面要制定本校内部控制考评指标体系，明确考评内容和考评方式。另一方面要建立有效的激励机制，将考评结果与每个责任主体的工资、资金、职务职称、福利等挂钩。

（10）监督与评价方面。尽管L大学的会计、审计、监察等部门监督已贯穿于事前、事中、事后整个业务过程中，但L大学的监督评价作用还有待发挥。目前，学校还未建立起监督评价制度。对此，L大学应建立《内部监督与评价制度》，进一步落实监督岗位责任制，规定内部监督的程序和要求，确定内部监督检查的方法、范围和频率，采取有效的监督评价办法，对内部控制实施情况进行内部监督检查和评价，确保监督控制执行到位。

通过深入分析L大学内部控制存在的薄弱环节，对该校内部控制规范进行了构建，为其他高校内部控制规范的建立提供了参考。各高校必须对本校的各项业务进行全面调研分析，根据国家有关规定，结合本校实际，制定一整套切实可行的内部控制制度，为行政事业单位内部控制规范的正式实施打下基础。各高校内控规范的制定要抓住薄弱环节和关键环节，要实事求是，有针对性、前瞻性，注重适应性、实用性和可操作性相结合。符合本校特点的内部控制规范制定之后，各高校必须大力宣传和培训，切实推进内部控制规范的贯彻执行，为学校健康持续发展保驾护航。

[本文系山东省教育会计学会课题《高校内部控制研究》阶段性研究成果]

参考文献：

[1]孙慧、朱晓芳：《行政事业单位内部控制问题探究》，《财会通讯》（综合・中）2012年第10期。（编辑 熊年春）