对我国垄断行业深化改革的研究

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摘要：我国垄断行业改革启动于20世纪80年代，实质性改革始于20世纪90年代中期，并在本世纪初达到了改革高潮。除了少数行业（如烟草、盐业等）外的垄断行业都通过政企分离、政资分离、产业重组、监管改革和改制上市等手段初步完成了改革任务。改革后形成的企业大都纳入国资委管理的中央企业范畴，近些年来经营业绩持续改善、竞争力不断加强。垄断企业在推动产业结构调整与履行社会责任等方面起到了较大的作用。

关键词：垄断行业深化改革特点难点

从我国2005年国务院颁布“非公36条”、2010年“新36条”到近些年中央一直强调垄断行业改革来看，中央在政策层面通过放宽市场准入方式鼓励民营企业进入垄断行业。但最近几年，诸如国企大举收购民企、民营资本进入垄断行业难、垄断行业收入分配偏高、垄断暴利、收费高但服务差等问题受到各界高度关注，引发了“国进民退”、“国企垄断论”等方面的热议，引发了所有制或垄断行业私有化之争。

回顾过去十多年的垄断行业改革，在肯定其成绩的同时，也应该看到不足。许多深层次的问题依然没有解决，尤其是最近几年的垄断行业改革迟迟迈不开步伐、甚至出现局部的倒退现象。目前垄断行业剩余的改革任务艰巨而复杂，垄断行业国有企业改革某种程度上关系着国有经济在新形势下的历史命运。当前的垄断行业改革已进入“深水区”，必须突破以往的市场结构重组和股份制改革等传统改革思维，超越私有化之争，重新审视和推进垄断改革。

一、我国垄断行业深化改革特点及难点

与英美国家的垄断改革相比，我国垄断改革具有较大差别或独特之处：其一，最大的不同在于没有进行大规模私有化，重组后的市场基本由几家国企主导。其二，各类的行政垄断和垄断行业如影随形，政府握有大量土地、矿产等众多生产要素的配置权，政府对市场控制力非常强。其三，国有企业的在位优势、规模经济优势明显，即使放宽市场准入，民营企业进入后也难以与国企竞争。其四，我国垄断行业覆盖领域广，并涉足发电、银行等竞争性领域或烟草等非国计民生的领域。其五，垄断国企的“去行政化”任务尤其艰巨，“国企高管从政、政府官员从商”的双向流动依然普遍。其六，我国的立法不完善、“立法部门化”现象严重，行业规制独立性不够、能力不强，垄断行业经营环境较差。如电监会作为规制结构却处于尴尬地位，甚至某些方面还不如电网企业。

垄断行业改革进行了十多年，垄断行业改革架构基本搭建起来，但改革深化程度远远不够。垄断行业改革一部分阻力来自于客观的经济性垄断因素，如规模经济、资金和技术积累等，但最大障碍来自于意识形态、行政垄断、既得利益固化。主要的原因依然在政府方面，政府作为垄断改革的组织者和推动者，在某种程度上又是改革的阻碍者。

目前行政权力与垄断国企有巨大的结合内生动力和现实需要，垄断改革最大障碍的至少有四方面的原因：一是认为公有制实现形式、国有经济控制力很大程度上就是体现在掌控“国计民生”的这些大型垄断国企上。二是因为垄断领域提供的大多数产品或服务具有一定的公共品性质或基础性产品性质，政府出于社会管理、宏观调控目标，偏好将垄断国企作为调控手段这一便利工具，造成了政府与国企“难舍难分、互相支撑”的局面。三是部分政府部门利用“改革”、“宏观调控”、“关系国计民生”等名义，有选择性的放权或收权为政府直接干预和不肯放权提供口实，甚至不断将规制权力向竞争性领域延伸。四是出于既得利益或其他目标函数考虑，政府部门与垄断国企从政治风险或经济利益方面都有结合的意愿，导致利益局部化、利益部门化形成了利益固化，形成了社会不公和权力寻租等现象。近些年，垄断国企改革滞后以及既得利益固化使得改革难度越来越大，亟需对以往的垄断改革进行反思。

垄断国企改革的应基于当前的历史阶段，改革的逻辑起点应是公平竞争、提升效率和促进共同富裕，从防范公共风险角度出发。深化垄断行业改革必须对垄断行业和国企再认识、再定位，将经济目标和社会目标适当分离、各有侧重，结合行业特性区别性进行制度安排。

二、路径选择与政策建议

垄断行业改革最终是建立“规模经济与竞争活力兼容”的有效竞争的格局，通过系统改革和机制设计，形成资源的有效配置、有效利用信息及激励兼容。

1.注重顶层设计，强化“超然性”规制体系的构建

垄断行业攻坚之战应保持自上而下的强大推力，突破既得利益的阻碍，将垄断行业改革纳入法治化轨道，坚决反对“立法部门化”和“利益部门化”。通过立法、深化改革进一步加强独立的规制机构、规制程序、司法审查和公众参与等方面的规制体系构建。其中，最重要的一点是消除行政垄断，防止“政企同盟”，使政府规制机构能超然、独立、公平的行使职能，保持政策的延续性和前瞻性。在成本有效监管的基础上，实行激励性规制改革，激励企业提高效率，维护消费者和社会的长远利益。

2.重新定位垄断行业和垄断国企，进行细分和分类改革

动态调整政府与市场关系，重新定位目前的垄断行业和垄断国有企业。进一步甄别关系国民经济命脉的关键行业，并将这些行业的具体类别、环节或单元进行细分。

涉及国家安全领域（如军工、航天等）的关键环节宜采用国有形式，但不易大包大揽，可以将一般性产品的相关环节剥离给社会；公益性领域（如文体、城市管网等）采用国企或政府公营企业形式，建立特殊法人制度（非有限责任），必要时纳入财政统一管理，将辖区民众福利最大化作为主要目标；自然垄断领域（如电网、铁路等）或战略性资源领域（如石化等），在设定适当进入壁垒的基础上全面放开民营资本准入，通过国有控股或参股方式保持一定的控制力，只兼顾一定的社会职能目标；竞争性领域（如银行、电信等）基本放开，各类企业均以追求利润最大化为主要目标，国有资本可以逐步减持到相对控股、参股、甚至完全退出。除了股份制改造外，所有制实现形式应多样化，比如股权转债权、公司合营（PPP）、私人主动融资(PFI)、政府支持企业（GSE）等，具体的实现形式必须从具体出发作灵活性的安排。

此外，根据改革的进程及需要，逐步对稀释或退出国计民生具有重大影响的领域的国企股权，可采用英国等国外的“金股制度”、对公共利益进行保障。政府可以逐步放弃管理权、甚至收益权，对公共利益和国家安全的重大决策行使“一票否决权”或最终否决权。

对国企经济领域收缩造成的部分社会事务方面的“缺位”和宏观经济调控手段的缺失，应由政府通过补贴、公私合营、完善规制体系等制度安排方式进行“补位”，或创新建立私有公共事业公司、类似的政府支持企业等。对宏观调控进行规范，纳入规则化、程序化的宏观管理的常态化轨道。

3.放宽市场准入和强化公平竞争并举，优化市场结构及产权社会化融合并重

当前的垄断改革需适当抑制垄断国企的在位优势，形成多种经济成分平等竞争的格局。一是消除不合理的行政垄断，在重新细分、定位垄断行业基础上适度放松进入壁垒引导民企进入，促进市场公平竞争行为，尤其是应保障公平的融资权利、自然资源使用权、网络接入权。二是继续推进垄断行业市场结构重组，对改革尚未实质性开展的行业（如铁路、烟草等）、竞争性不足的垄断行业（如电网企业）进一步拆分重组。三是适当收缩垄断国企涉足领域、严控垄断国企涉足一般性竞争领域，按照分类改革的方式形成多种产权并存竞争格局。四是适当对一些新领域市场或新需求市场，重点向非公有或多种经济成分倾斜，在现有基础上进一步提高垄断国企的分红上缴比例（如30%或更高），择机对部分垄断行业收取特别收益金或暴利税。五是推进国企和民企合作与竞争，公私所有制均进行产权的社会化、多元化改革，形成多层次的产权社会化大融合。六是严格反垄断执法，打击各种不正当竞争，对所有经济成分一视同仁。

4.完善治理结构和激励性合约设计

进一步营造公平竞争的市场格局、健全有效的内外部管控体系，在公开透明的基础上，逐步形成职业经理人的激励及约束合约机制。一是垄断国企则应完全“去行政化”、强化预算硬约束并向社会公众公司转变，甚至国有资产管理机构的大部分职能也应“去行政化”。二是对国企进行产权多元化和多层次改革，让更多的利益相关者参与进来完善其公司治理结构，重点建立市场化的职业经理人选择机制。三是理顺收入分配关系，建立有效的工资形成机制和工资增长监管机制。最后，通过产权结构化、竞争机制、信息披露机制等方面的完善，让职业经理人分享所有者剩余，形成激励兼容。

5.推动政治和社会体制改革等配套体系

当前的行政体制和社会体制改革同样是当前我国改革事业的重心，也将为我国的可持续、包容性发展注入新的动力，政府向服务型“有限政府”转变。垄断行业改革必须遵循市场化、民主化、法治化改革并进的方式，大力提高公共权力运作的程序化和规则化，实现机会均等、规则透明、分配合理的格局，避免“权贵资本主义”。正如人民日报所言“宁要不完美的改革，不要不改革的危机”。当前改革面临诸多难题和既得利益的阻碍，垄断行业改革不可“渐而不进”，各级政府必须加强社会体制改革、推动政治层面改革，才能保障经济改革才深入向前推进。我们应按照小平南方讲话“不争论，大胆地试，大胆地闯”的精神，摒弃所有制的意识形态之争，以宽阔的视野、坚定的决心、系统的思维将垄断改革推向纵深。

参考文献：

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