美国粮食调控的经验与启示

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保护农民基本利益

美国粮食调控政策的首要目标是保护农民基本利益，多年来已形成比较成熟的支持政策体系，即收入安全网政策。美国现行收入安全网政策始于1996年《农业法案》，主要政策框架由2008年《农业法案》确立。时任农业部长Dan Glickman将1999年称为“安全网年”。然而，农业部门关于这个概念的讨论，认为安全网只包括传统的农业支持项目工具，如作物保险（crop insurance），直接补贴（direct payments）和休耕计划（CRP，Conservation Reserve Program）。美国一些国会议员甚至主张回归价格支持政策。对经济学家来说，安全网是一项能确保社会或某一群体中每个人的最低收入，消费或工资水平。它也可为个人或企业提供防范风险的保护，如失去了收入，难以获得信贷，或遭受自然灾害。

从粮食调控来讲，市场价格波动会影响农场收入，主要通过2008年《农业法》中直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款和贷款差额补贴三类政策构建政策框架体系，为农场防范市场价格风险提供较好的安全网防护。

直接补贴，即固定直接补贴（Fixed Direct Payments），始于1996年《农业法》，当时称为生产灵活性合同补贴（Production Flexibility Contract Payments），2002年《农业法》改为固定直接补贴，2008年《农业法》延续了这一政策。

反周期补贴由2002年《农业法》设立，在由贷款差额补贴确定的最低支持价格——贷款率的基础上，提出了高于贷款率的目标价格，为农场防范价格波动增加了一道防火墙。为预防年景不好，价格在目标价格以上，农民得到的补偿偏低的情况，和弥补削减20%固定直接补贴和30%营销援助贷款，2008年《农业法》又提出基于作物平均收入选择计划（ACRE，Average Crop Revenue Election Program），2009年起，农户可自愿选择反周期补贴或作物平均收入选择计划。

营销援助贷款和贷款差额补贴由1996年《农业法》确立，2002年《农业法》和2008年《农业法》延续的这两项政策，并增加了部分品种。生产者也可以将两种方法结合使用，即在贷款获得期内可以选择部分或全部产量的营销援助贷款或贷款差额补贴的各种组合。

直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴共涉及四个价格，即市场价格、贷款率、有效价格、目标价格。美国农业部根据市场价格高低来确定是否启动贷款差额补贴和反周期补贴。若市场价格高于贷款率，不启动贷款差额补贴；市场价格或市场价格与直接补贴之和高于目标价格时，不启动反周期补贴。直接补贴与市场价格没有关系，但是直接补贴会影响有效价格的形成，进而影响反周期补贴是否启动（见专栏1）。

概括而言，直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴作为美国粮食调控政策的主要政策工具，主要有如下特点：

第一，覆盖面广，且范围不断扩大，基本涵盖美国主要粮食作物。直接补贴中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、陆地棉、大米，2002年《农业法》扩大到大豆、其他油料和花生，并将大米分为长粒米和中粒米（包括短粒米）。反周期补贴中，2002年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其他油料、陆地棉、花生，2008年《农业法》将大米分为长粒米和中粒米，并规定从2009年开始，反周期补贴范围扩大至干豌豆、扁豆、小鹰嘴豆、大鹰嘴豆。营销援助贷款中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其它油料、陆地棉、ELS棉花，2002年《农业法》扩大至花生、羊毛、马海毛、蜂蜜、小鹰嘴豆、扁豆和干豌豆，2008年《农业法》又扩大至大鹰嘴豆，并将大米细分为长粒米和中粒米。贷款差额补贴中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其他油料、陆地棉，2002年《农业法》扩大至未经修剪的毛皮、干草和青贮饲料。

第二，市场机制发挥主要作用。虽然美国政府制定了一套完备的支持体系，但是其最低支持价格和目标价格的设定并不高，以较高的目标价格来看，近年来目标价格中只有高地棉高于成本价，其它产品目标价格均已低于成本价（见表1）。近年来市场价格上涨，不仅高过贷款率，还高过目标价格，贷款差额补贴和反周期补贴启动较少，农场获得的补贴主要来自固定直接补贴，政府设定的最低支持价格和目标价格未影响市场价格形成。

第三，补贴总额大，但单位补贴金额并不高。1996～2010年15年间，美国农场从美国政府获得的补贴总额超过2250亿美元，年均150亿美元，近年来补贴金额120多亿美元。其中直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴这三类补贴总额超过1280亿美元，年均86亿美元，近年来补贴金额60亿美元左右。但是，平均到单位面积的补贴不算高，近年来主要启动的补贴是固定直接补贴，以玉米为例，美国每蒲式耳补贴0.28美分，合每吨补贴70元人民币，美国玉米单产按照10吨/公顷计，每公顷补贴700元，合每亩补贴46.7元，与中国的补贴金额比，不能算高。

第四，补贴集中在部分品种。直接补贴集中在玉米、小麦、大豆、高地棉。反周期补贴集中在高地棉和玉米。营销援助贷款集中在玉米和小麦。贷款差额补贴集中在玉米、大豆、高地棉和小麦（表2）。

第五，补贴集中在大农场。各种补贴与农产品的生产面积和产量挂钩，巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场。据美国农业部估计，2000年，美国大农场约占农场总数的8%，却得到了47%的政府农业补贴；按照2002年农业法案的补贴方式，占美国农场总数30%左右的较大规模农场将获得政府补贴总量的75%。2009年美国农业部农业资源管理调查（ARMS，Agricultural Resource Management Survey）结果显示，大型商业化农场只占农场总数12.4%，但是却获得了62.2%的政府补贴；大约69%的大型商业化农场获得了政府补贴，而小型乡村型农场（Rural-residence Farms）只有29%获得了政府补贴、中型农场只有45%获得了政府补贴。但是，另一方面，虽然大型商业化农场获得补贴的比例高，但是政府补贴只占其总现金收入4%，而小型乡村型农场这一比例为15%，中型农场这一比例为8%。

生物能源政策：创造粮食新需求

近年来石油价格高企，推动生物能源快速发展，大幅增加了对玉米、甘蔗、大豆及油菜籽等原料的需求，改变了长期以来全球粮食过剩局面。近5年全球玉米消费年均增加3.3%，其中，燃料乙醇消耗的玉米占70%以上。其中，美国2010年燃料乙醇消耗的玉米达1.28亿吨，相当于美国玉米产量的41%以及全球玉米产量的25%。生物能源已经成为支撑美国保持高粮价、大规模解决粮食销售问题的重要产业。为此，美国采取了一系列支持政策。

美国的生物能源政策体系的建立主要来自三类法案：能源法案、农业法案、就业法案。主要内容包括建立生物能源标准、鼓励生产和使用生物能源、限制进口生物能源、支持生物能源研发、宣传培训等。

（一） 建立生物能源标准。2005年《能源政策法案》第一次在联邦法中建立可再生能源标准（RFS），它要求2006年至少要有10亿加仑的乙醇和生物柴油，到2012年全国燃料供给中混合75亿加仑的乙醇和生物柴油。2013年及以后的年份，美国环境保护署（EPA）将根据预期每年销售到商业领域的乙醇数量来制定新的可再生燃料标准（RFS），2013年的乙醇和生物柴油的用量不应当少于2012年的水平，RFS必须包括至少2.5亿加仑的纤维素质乙醇的用量。

2007年颁布的《能源独立与安全法案》提高了生物能源发展目标，提出如下规定：在2022年之前，将符合《能源独立与安全法案》规定的可再生能源（包括玉米、纤维素燃料乙醇等）的产量提高到360亿加仑；在2022年之前，把燃料效率提高40%，达到每加仑燃料乙醇可供小汽车和卡车行驶35英里；在2015年前，玉米燃料乙醇的使用量达到150亿加仑，并保持到2022年。

美国销售的汽油50%搀有乙醇，主要采用E10标准（10%的乙醇和90%的汽油搀兑），E15标准也在部分地区采用，不过使用数量还较少。EPA于2011年2月批准了提高汽油乙醇掺混度，从10%至15%，用于较新车辆和卡车。

（二） 鼓励生产和使用生物能源。美国为了鼓励生产和使用生物能源，通过2004年《创造就业法案》、2007年《能源独立与安全法案》、2008年《农业法案》制定了一系列支持项目，具体项目见专栏2。

专栏2 美国主要鼓励生产和使用生物能源政策项目

1.乙醇税收支持项目。2004年《创造就业法案》制定乙醇税收减免项目（VEETC），自2005年1月1日生效，原定于2008年12月31日终止，2007年的《能源独立与安全法案》（EISA）将该政策延期至2010年12月31日。在2009年1月1日之前，该项目对乙醇在汽油中搀混给予0.51美元/加仑的税收减免。2010年12月，美国政府将掺混到汽油中的0.45美元/加仑乙醇税收减免延期到2011年末。

2004《创造就业法案》中的VEETC项目还包括生物柴油行业的扶持政策，生产生物柴油可享受1美元/加仑税收补贴。该政策原定于2008年12月31日终止，2008年10月份通过的《2008年紧急经济稳定法案》，将该项目延期至2009年12月31日。

2.小企业税收优惠政策。2004年《创造就业法案》及2005年能源政策法案均有针对乙醇小生产企业的税收优惠政策。具体方式是：生产能力在6000万加仑/年以下的乙醇企业，可享受0.1美元/加仑的收入税减免，单个企业最多申请的税收减免额度为150万美元/年，该政策于2010年12月31日终止。

3.商品信贷公司（CCC）生物能源支持项目。该项目由美国农业部于2001年设立，目的是鼓励企业采购农产品生产生物燃料并支持新的生物燃料产能建设。2008年《农业法案》对CCC项目重新授权，将重点转向支持第二代生物燃料的发展，专门为第二代生物燃料发展提供资金支持。该项目规定，2009～2012年，每年提供3亿美元用于支持第二代生物燃料发展，为商业化经营的第二代生物燃料生产商贷款担保。在此基础上，每年增加扶持资金2500万美元。2009-2012每年提供1500万美元鼓励工厂用可再生物质取代化石燃料。

（三）限制进口生物能源。2007年的《能源独立与安全法案》规定2009年1月份之后，对进口乙醇征收0.54美元的进口关税。2010年12月，美国政府将0.54美元/加仑的进口关税政策延期到2011年末。

（四）支持生物能源研发。2008年《农业法案》规定2008～2012年，提供1.18亿美元，用于下代生物燃料的研发。

（五）其他支持能源政策。2008年《农业法案》对2008～2012年生物能源生产还提出一些其他的扶持政策，比如：设立基金扶持农民在生物燃料工厂周边地区种植非粮生物燃料原料，提供相应补助支持农民收割、运输及储存这些原料；每年提供100万美元，为公众有效利用生物柴油以及认识生物柴油的益处提供教育、培训基金等。

鼓励出口：

通过国际市场解决本国粮食销售问题

美国鼓励出口政策主要包括出口信贷担保、市场开发项目、出口补贴项目等三大类，通过鼓励出口，刺激国际市场对本国农产品需求，解决本国农产品销路问题。

一是出口信贷担保。出口信贷担保（Export Credit Guarantees）是美国鼓励出口政策的主体，共有四个项目，分别是3年以内短期信贷担保项目（GSM102，Short-term Guarantees）、3-10年的中期信贷担保项目（GSM103，Intermediate-term Guarantees）、供应商信用担保（SCG，Supplier Credit Guarantees）、设施融资担保（FFG，Facilities Financing Guarantees）。出口信贷担保项目中发挥作用的主要是短期信贷担保项目，近年来每年的额度均在30亿美元以上，2009年超过50亿美元。设施融资担保项目虽然存在，但是基本没有发挥作用。

二是市场开发项目。市场开发项目（Market Development Program）包括市场准入项目（MAP，Market Access Program）和国外市场发展项目（FMDP，Foreign Market Development （Cooperator） Program）、新兴市场项目（EMP，Emerging Market Program）、特色作物技术援助项目（TASCP，Technical Assistance for Specialty Crops Program）、质量抽样项目（QSP，Quality Samples Program）。市场开发项目中最主要的是市场准入项目，市场准入项目的目的是帮助美国企业开发、维持和扩展农产品出口市场，每年2亿美元的支付上限。国外市场发展项目（FMDP）的目的是帮助维护和开发美国农产品海外市场，资助额度为每年3400万美元。新兴市场项目每年资助额度900-1000万美元。特色作物技术援助项目额度近年来有所增加，2010年达到800万美元。质量抽样项目在2008年《农业法》出台后取消。

三是出口补贴项目。出口补贴项目（Export Subsidiy Program）包括出口促进项目（EEP，Export Enhancement Program）和乳品出口激励项目（DEIP，Dairy Export Incentive Program）。出口促进项目在2008年《农业法案》中被废除。乳品出口激励项目是针对美国乳制品的出口补贴计划，补贴金额不固定。总体而言，出口补贴金额较低。

近十年来，2006年和2007年，美国出口项目实际金额有所下降，但是近年来又恢复到2000年初水平，几年前有所下降，近年来有有所提高，每年的实际金额30多亿美元（见图4）。

美国粮食调控措施的启示

美国是典型的粮食出口国，其政策目的在于解决粮食的销路问题，防止“谷贱伤农”，因此，通过收入安全网，使农户不会因过低的市场价格而遭受巨大损失，确保其获得基本收入；通过发展生物能源，创造新的需求，解决粮食过剩问题；通过鼓励出口，帮助本国农产品开拓国际市场。

美国粮食调控对我国最大的启示是善用市场机制。虽然美国制定了完善的价格支持体系，但是，不管是最低支持价格——贷款率，还是较高的目标价格，基本都低于成本价，即使在粮价较低的时期，也只有部分粮食品种的目标价格略高于成本价，如此的好处是，政府干预不影响市场价格形成，让市场机制充分发挥作用。也反映出美国政府保护农民利益的思路是保护农民免受重大损失，但是不保证农民获得稳定盈利。

（本文摘自程国强著《中国粮食调控目标、机制与政策》）