公共财政支持中国农业发展的现状及对策分析
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摘要：由于农业的基础性地位和弱质性特点，决定了公共财政是支持农业发展的重要力量。实际上公共财政也为此投入了不少的资金，但还面临支出规模和财政收入增长规模相比偏小等问题。本文通过大量的数据分析了公共财政支持中国农业发展的现状，并对解决问题的途径提出了自己的观点。
关键词：公共财政 杠杆效应 财政支农资金效益
在推动中国农业发展的过程中，公共财政起着至关重要的作用，这是由农业基础性地位和弱质性特点以及公共财政功能所决定的。近年来，各级财政不断加大财政对农业发展的投入力度，建立健全投入的稳定增长机制和强农惠农政策支持体系，有力地促进了农业发展。
一、公共财政支持农业发展的现状分析
（一）财政支农资金规模仍然偏小
从静态指标来看，中央财政用于农业支出的总体规模不断扩大，但支农支出占财政总支出的比例却相对较低。2002—2011年10年间，财政支农支出从1905.43亿元增加到9890亿元，增加了近5.19倍，但是财政支农支出占财政总支出的比例却始终没有超过10%，最高比例是2008年和2009年，达到了9.51%。平均来算只有7.95%。在我国农业还有相当长的一段时间面临着结构调整和参与国际市场竞争双重任务的情况下，如此规模的财政资金支持仍显薄弱。
从动态指标来看，全国财政支出规模增长趋势和财政支农投入规模增长趋势相比，只在少数年份财政支农投入规模增长速度超过了全国财政支出规模增长速度。而从国家经常性财政收入（以税收收入为主）的增长速度和中央财政支农支出增长速度的衡量来看，仍然以2002—2011年的数据为依据，10年间只有2002、2004、2008、2009年4年中央财政用于农业方面支出的增长幅度高于经常性财政收入的增长幅度，其余6年都低于经常性财政收入的增长幅度。
以上分析可见，财政支农资金总量不足的问题到目前为止没有得到根本改变，支农资金稳定增长的内在机制尚未有效建立。
（二）国家财政资金（特别是中央财政资金）的杠杆效应未能充分发挥
农业发展的资金来源主要是由中央财政资金、地方财政配套资金、银行信贷资金和农村集体、农户及项目建设单位自筹资金四部分构成，设法提升财政资金对其它来源资金的牵引力成为提高农业开发财政投入效率的关键。
以农业综合开发资金投入为例，从1998—2007年10年间中央财政资金、地方财政配套资金、银行信贷资金和自筹资金四部分结构比的变化趋势来看，可以发现一个非常明显的情况，就是银行信贷资金在农业综合开发中投入相对较弱。四种资金投入中，农村自筹资金所占比重最高，平均占到了34%，其次是中央财政资金投入，占比为29%，银行贷款占比最低，平均为13%。
进一步进行结构占比的相关系数分析，可以发现：
1、中央财政投入占比与地方财政投入占比的相关系数为11.48%，基本呈正相关。其原因在于农业综合开发中地方财政须按一定比例与中央财政资金配套投入。然而，中央财政投入通常大于地方财政配套投入。这表明中央财政资金对地方财政支农投入的牵引力有限，未能有效发挥中央财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。其实，这种中央财政投入的到位需以地方财政提供相应配套资金为前提的农业综合开发融资模式是利弊共存的：一方面，它可减轻中央财政的支农负担，发挥中央财政支农资金的杠杆效应，并在某种程度上调动地方财政投资农业开发项目的积极性；另一方面，该模式存在农村发展上的明显“马太效应”，即发达省份可以轻松配套，农业综合开发进展比较顺利，农业生产基础得以强化，农业综合生产能力得到提升，而财政困难省份配套乏力，导致农业综合开发项目难以顺利实施，进一步影响其农业发展后劲。还有些地方为了获得中央开发资金而实行紧缩性配套，从而加剧了地方财政困难，甚至影响其他事业的发展。
2、银行贷款占比与国家财政投入占比的相关系数为72.35%，在总体上呈负相关。说明 国家财政投入占比呈波动上升之势，而银行贷款资金占比却最低并呈波动下降趋势，这种财政与金融农业综合开发投入上的两极分化格局可以直观地反映出财政未能有效地调动金融机构参与农业综合开发的积极性。从项目建设单位讲，由于财政资金与信贷资金在偿还性、利息高低、抵押与否等方面存在显著差别，在财政投入增加时，自然会减少对银行信贷资金的需求；而在财政投入下降、开发项目资金短缺时，才会被迫增加银行借款需求。就金融机构而言，在银行商业化改革大潮的推动下，金融机构通常把安全性、流动性与盈利性视为放贷的基本准绳，而农业开发项目一般来说周期长、效益低、行政干预比较多、效率也比较低下。
3、自筹资金占比与国家财政投入占比相关系数为-60.97%，基本上呈负相关。若将财政投入看作农业开发项目资金的上层，把自筹资金视为农业开发资金的下层，则金融信贷投入就应是农业开发项目资金的中间层；在缺乏中间层作为缓冲体的情况下，上层财政投入与下层自筹投入势必直接面对。在政府财力紧张时期，要么依靠加重农民经济负担使农业综合开发继续下去，但这样可能激化干群矛盾，也为现行农民减负的政策规定所不允许；要么搁置开发项目，从而影响农业综合生产能力的提升。可见，设法激励金融机构积极参与农业综合开发是解决农业开发资金短缺问题的主攻方向。
综上可知，在过去20年农业综合开发实践中，国家财政资金（特别是中央财政资金）的杠杆效应未能充分发挥出来。
（三）财政支农资金使用效益低
从宏观上看，财政支农资金效益表现为农业GDP增长指数与国家财政支农资金增长指数之间的关系。仍以农业综合开发资金为例，国家财政支农资金用1991—2009年的中央和地方财政投入农业综合开发资金替代。增长指数以1991年数据为基础进行计算，财政支农资金效益等于农业GDP增长指数除以国家财政支农资金增长指数的商数。计算结果见表1。
从表1可以看出，从宏观角度，1991年以来财政投入农业综合开发资金效益总的来说呈现出下降的趋势。
从微观上看，财政支农资金效益表现为农民人均来自第一产业收入的增长指数与支农支出的增长指数之间的关系。仍以农业综合开发资金为例，国家财政支农资金用1991—2009年的中央和地方财政投入农业综合开发资金替代。增长指数以1991年数据为基础进行计算，财政支农资金效益等于农民人均来自第一产业收入的增长指数除以国家财政支农资金增长指数的商数。计算结果见表2。
从表2可以看出，从微观角度，1991年以来财政投入农业综合开发资金效益总的来说也是呈现出下降的趋势。
二、对策
（一）鉴于财政支农支出规模偏小现状的建议
尽管于1993年通过、2002年修订的《农业法》第六章第38条明确规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，为财政支持农业投入提供了法律保障。但是对于农业总投入和财政经常性收入并没有进行严格的边界划分，而且“高于其财政经常性收入的增长幅度”是一个弹性较大的指标，导致在执行时灵活性较强，法律约束的刚性较差。
以法律为基础建立财政支持农村经济社会建设资金投入稳定增长的机制是世界很多国家的共同做法，但是应明确界定“农业总投入”、“财政经常性收入”等关键性概念的明确内涵，规范统计的口径，以便真实地反映公共财政对农业的投入水平；改变模糊的增幅指标，规定当年财政农业投入占当年财政总支出的比重不得低于上年，始终保持财政农业投入在财政总支出中稳定增长的份额。
（二）鉴于国家财政资金的杠杆效应未能充分发挥现状的建议
增加对农业的投入，仅仅依靠公共财政不是解决问题的根本，应当建立以政府为主导、鼓励、引导社会力量进入农村经济、社会发展领域的多元投资模式，扩大支农资金渠道。对于金融机构资金，可以通过加大贴息补助、加大税收优惠、为农业贷款建立风险准备基金等方式，减少金融机构农业贷款的风险，补偿其效益上的损失，提高金融机构提供农业贷款的积极性；继续培育和完善小型农村金融机构，尽快创新小型农村金融机构的制度设计和产品设计，突出其涉农性；对于社会资金，应完善农业投入的激励机制，在税收、贴息、担保、补贴等方面给予农业投资更大力度的优惠政策，提高农业投资的平均获利水平，同时精简农业投资项目的审批程序，为其提供更为优质的管理、信息、人才、市场等方面的服务，吸引闲散的社会资金投入到农业项目之中。
（三）鉴于财政支农资金使用效益低现状的建议
财政支农资金使用效益低的原因主要有涉农管理部门多，很难进行协调，各自为政的情况突出；同时由于政府层级比较多，行政体制与财政体制改革没有并行，事权、财权的权责划分模糊，导致支农政策执行成本高昂；另外农业投资监督制衡机制不健全，导致支农资金可以被随意分割、截留和挪用，而又未能得到及时遏制，监管效果有限。
因此可以构建“以县为主，上下协调”的支农资金整合路径，因为多数农业项目上的资金是发生在县域范围内的，以县级为主可以就近监管资金使用过程中的实际效果和发生的问题并快速做出反应；同时以“项目”为基础进行资金的整合，按照项目管理的原则对项目资金进行统筹管理和控制，可以大大减少中间环节，提高资金使用效益。
参考文献：
①美国．西奥多.W.舒尔茨.《改造传统农业》（M）梁小民译．北京：商务印书馆，1987年
②中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司．《农村经济绿皮书》，2001—2009年
③冯兴元．《新农村建设: 财政支持所面临的挑战与政策空间》（J）．河南社会科学，2007年（5）
④张艳纯，罗宏斌．《建设社会主义新农村的县乡财政政策研究》（J）．新疆社会科学，2008年（1）
⑤张沁．《推进湖南新农村建设的财政政策研究》（J）．中南林业科技大学学报(社会科学版)，2009年（5）
（李代俊，1970年生，四川省南江县人，四川财经职业学院副教授、西南财经大学博士研究生。研究方向：公共财政与政府审计）