社保“困境”

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随着我国社会保障制度的改革逐步进入“深水区”，加上国内外经济社会形势不断变化，其发展面临着前所未有的挑战。其中，我国的“大国”国情，在一定程度上增加了社保制度设计的复杂性和艰巨性，给社保体系建设带来了极大困难和压力。

目前，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架。并且，初步实现了由单位和家庭保障向社会保障、由面向城镇职工的保障向覆盖城乡全体居民的保障、由单一保障向多层次保障的根本性改变。

成果来之不易，下一步发展如何逐步推进，面临的困难也是相当具有挑战性——

人多地广的基本国情，使社保制度建设任务繁重、难度极大

我国是世界人口第一大国，人口基数已经达到13.47亿，而且有可能达到15亿后才会逐渐下降。巨大的人口数量给社会保障制度建设带来的最直接问题，是社会保障所需要的巨额资金从哪里来。

从实践来看，社会保障的经费来源无非个人、雇主和国家。从需要缴纳社会保险费用的社会成员角度看，在充分就业、且劳动者占人群总数比例高的情况下，职工个人账户的“腰包”才可能鼓起来，一旦这两个条件受到冲击，这部分社会保障费用就很难收集。从需要配比缴纳社会保险费用的企业事业单位来看，在企业效益较好、经济上升时期，企业事业单位缴费积极性较高，一旦企业经营出现困难，这部分法定支出费用很可能成为“压倒骆驼的最后一根稻草”。

另外，部分社会保障需要由政府来补助经费或“埋单”，这对于现代国家的资金筹集、运作和保值也提出了很大的挑战。总的来看，经济景气上升时期，社会保障特别是社会保险的资金筹集相对容易；但经济景气下降特别是经济危机到来时，资金筹集则相对困难。

2011年年底，我国城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险参保人数分别达到了2.8亿、4.7亿、1.4亿、1.8亿和1.4亿，全年五项社会保险基金总收入超2.4万亿元，但平均下来，每项社会保险只能维持一个比较低的保障水平。

可以说，社保经费不足，仍然是我们建立社会保障体系面临的第一大难题。根据“十二五”规划要求，未来5年新型农村社会养老保险制度全覆盖，城镇参加基本养老保障人数达到 3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3%。在这样的硬任务下，根据国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中确定的要将社会保障支出占财政支出比例由现在的11%提高到 15%-20%，“十二五”时期社会保障的财政投入估计要达到10万-15万亿，筹资压力十分巨大。

另外，我国的地区间、城乡间、部门间、不同所有制间、甚至单位间的发展差异巨大，贫富分化严重，原有社会保障和福利分配不平衡，使得社会保障的制度设计、筹资水平、体制衔接都非常困难。饱受诟病的城乡社会保障制度就是一例，长期以来城乡社保人为分割，保障程度不一，不仅没有促进社会公平，反而制造了新的社会不平等。

在我们这样的大国，建设起一张制度完善、体系健全、覆盖全民、水平不断提高的社会保障网，是人类历史上未曾遇到过的时代性课题。从这一点看，我们建立社会保障的过程，既不同于西方国家在工业化、城市化过程中因应劳资矛盾冲突、社会风险加大的“同步发展型”社保，也与北欧国家社保程度较高的“小国寡民”型社保有巨大差异。

社会转型加快、社会流动加速的大国国情，增大了社保制度的形成难度

改革开放以来，我国进入社会转型期，社会成员的社会流动加快。首先，自1980年代开始，由于经济的高速发展，社会流动的增加，大大促进了我国的城镇化，30多年时间里我国城镇化每年保持1%增幅。2011年末，城镇人口达到69079万人，城市化率达到51.27%。根据发达国家经验，城市化率在30%-70%期间是城市化加速期，而且越是后发展国家和地区，城镇化的速度越快。除非发生特大天灾人祸或者战争，我国城镇化仍然有可能保持年均 1%的速度，并将持续 15-20年。

我国社保的基础是城乡分治的社会大背景，本来，农村居民和城镇居民的社保就是两种制度、两种待遇，社会转型和城镇化又产生了2.53亿农民工，他们的社保城乡两头都靠不上，纳入社会保障、享受公平的均等化公共服务的困难很大；另外还产生了4000-5000万失地农民，他们的土地被征收后，农业生产失去基础，“土地保障”的功能相应消失，由于找工作困难、征地补偿低等原因，这部分人有可能沦为农村社会的底层，他们的社保需求迫切但又难有针对性解决方案；另外，城乡无业、失业人员和残疾人等弱势群体的数量近年也呈现上升趋势，社会保险、社会救助、社会福利的压力都十分巨大。

其次，经济社会的发展，使得从1990年代中期后我国由生产型社会转化为消费型社会，我们已经从“生存型”、“温饱型”社会经济模式转向“消费”为主要导向的社会经济模式。在这种大环境下，一方面社会保障成为公民社会生活的基础，以终极保护的方式推动公民积极消费，换言之，社会保障体系的完善性和保障水平，成为经济发展的必要条件；另一方面，随着公民的民主、法治意识的提高，民众对社会保障的福利共识已经形成，社会保障开始成为现代国家的刚性支出，并且产生了对社会保障的多样化需求。

如何实现社会保障的程度与经济发展程度相适应，如何实现社会保障的程度与绝大多数普通民众的“胃口”相适应，成为社会保障制度设计时非常重大但又非常难以准确把握的重要课题。

最后，我国正在由整体利益社会分化为多元利益社会。“两个阶级一个阶层”的社会结构逐渐解体，社会阶层结构由简单化到多元化。传统的单位制整合功能也趋于消灭。在这种大环境下，集体主义、平均主义、奉献主义的意识形态作用下降，每个阶层和群体为了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家为大家”，转而更习惯于以维护、主动实现自我利益的姿态，参与到社会利益的争夺中。鉴于实际社会生活中，每个阶层、群体的实力、社会影响、机制化参与渠道等都存在很大差异，面对社会保障这一利益必然存在一定的矛盾和争执。

为此，社会保障制度和相关体系的建立，就有可能转化为多元利益的博弈过程。鉴于我国人口基数大，任何一个阶层、群体、部门的人数都以百万、千万甚至亿来计，而且其内部可能也存在利益再分化和再博弈过程，因此，制度建设需要很强的协调和平衡能力。

在国家社会保障和民生保障资金总体不足的情况下，保老人还是保青少年，优先做养老还是做教育，成为一个“公说公有理，婆说婆有理”的议题，争议的背后往往与相关人员的利益具有一定的关联性。又如，目前医保中出现的保大病还是保小病、保医生还是保患者的争议，也是相同的例子。

各地进展不同、保障水平差异的大国现实，给社保统筹和服务能力建设带来困难

由于我国经济社会发展的程度客观上存在差异，在社会保障制度的建设和推行上，不得不采取了差异化的进程和保障水平，不得不采取分级、分类管理。首先，大量调查和研究表明，我国已经形成了社保制度上的城乡差异和保障水平的地区、群体差异。甚至在同一省份和地区内部，也出现了社会保障水平的差异。比如，有研究就表明山东省内半岛城市的社会保障水平高于中部和西部城市。

其次，近几年国家强力推行的城镇基本养老、新农保、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度，全国各地进度不一，存在较大差异。

再次，分级、分类管理是符合国情的社会治理方式，但在“上有政策、下有对策”的现实氛围下，各级政府间、政府与经办机构和服务机构间关于各类公共事务的讨价还价、本位主义现象时有发生，很有可能破坏社会保障制度的统一性和严肃性。

最后，社会保障制度作为一项国家干预措施，必然要求相应提高社保机构的服务能力。

社会保险和社会保障基金基数过大，社保管理内容复杂，实现收支平衡和保值增值困难

社保的钱是保命钱。多渠道增加社会保障基金，切实加强社会保险基金的投资运营和保值增值管理，一直是党和政府高度关注的事务。但人口基数大必然导致资金基数大，为此实现平衡和保值增值就难上加难。

首先是总体收支平衡难。因为人员流动、缴费者变动、收入和支出巨大、经办笔数过多、监管力量不足等原因，许多国家的社会保障都先后出现了收支不均衡的情况。从我国的地区差异看，深圳作为新兴城市，年轻人多，老年人少，养老缴费多但支出少。东北老工业基地则是另一番景象。

其次是历史遗留问题多。各种社会保险的缴与不缴、少缴与多缴、缴费与支出之间的不匹配，不少是由于历史原因造成的，比如城镇下岗职工的社会保险问题。最后是社保资金增值难。比如，2011年全国城镇2万多亿元社保基金要实现保值增值就必须有便利而且安全的投资渠道。以目前进退出机制最便捷的股市论，2011年全国上市公司AB股市值15万亿元，2万亿元资金足以让股票市场暴涨暴跌。而其他投资渠道，比如国债、贵金属、国际货币、境外证券、不可再生资源等，都可能因这笔资金过大而无法安全退出，或者可能因资金规模过大引来市场动荡。所以，对大国来说，社保筹资难，但实现社保资金保值增值可能更难。

（作者系国家行政学院教授）

在人类历史的长河中，社会保障制度的出现仅仅才120多年，其间还经历了种种理论争论和国家治理实践。作为一个 1978年才启动改革开放进程，1990年代才开始尝试建立社会保障制度的大国，只有面对大国现实，认真梳理大国社保可能产生的难点，以前所未有的勇气、创新和智慧面对这个挑战，才有可能战胜这些困难和挑战，实现社会风险的化解和国家的长治久安。 （周励）