对我国加强PPP项目风险管理的建议

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摘要: PPP项目风险因素比较复杂,本文对加强我国PPP项目风险管理提出的建议包括:指导思想和法规制度建设,几个关系的正确处理,具体的措施、以及政府应尽快地建立健全有关PPP项目的相关法规以及加速培养PPP方面的专业人才,确保政府和投资者的合法权益。

Abstract:PPP project risks are complex. Some advices given to the management of PPP project risks in our country include: guideline and legal construction, correctly handling a few relations, specific measures. At the same time, the government should draw up and perfect the regulation involved in PPP, as well as train professional personnel as quickly as possible to ensure the rights of government and investors.

关键词: PPP项目;风险;管理

Key words: PPP project;risk;management

0引言

我国现阶段在PPP项目风险管理方面还存在不少问题。从狭义上讲,PPP的风险管理就是指通过构筑一个严密的以特许权协议为核心的法律协议框架,实现风险在项目参与各方之间的合理分配。从广义上讲,PPP项目的风险管理又是一个持续的、动态的过程,在一定意义上涵盖了PPP项目的各个方面,是一种PPP项目的综合管理。基于上述认识,笔者针对我国目前在PPP项目风险管理方面暴露出的问题,提出一些改进建议。

1PPP项目的概念及类型

1.1 概念PPP是英文Public-Private Partnerships的简写。PPP有广义和狭义之分,广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,并且在合作各方之间合理分配风险、收益,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT, TOT、DBFO等多种模式。本文所指PPP为狭义的PPP。本文将PPP翻译成“公私合作”,将PPP项目翻译成“公私合作项目”。其中,“公”指政府及其公共部门;“私”指营利组织或私营部门;“合作”是公私双方基于公共项目所结成的经济合同关系,而非行政命令上的政治关系。

1.2 类型应用最广泛的PPP分类体系是由the Canadian Council for Public-Private Partnerships和the B.C. Taskforce on Public-Private (CCPPPB.C.)提出的。这种分类体系通过一个连续体显示了PPP的各种类型,如表1所示,这种连续体的变化尺度是公共项目的风险由公共部门向私营部门转移的程度。

2加强思想指导和制度建设

2.1 确立“双赢”指导思想 ppp在我国是一个尚未成熟的事物,许多人对PPP方式还缺乏全面的正确的认识,只看到了PPP方式能减轻政府财政压力的优点,而忽略了它的一些负面效应,如隐含机会成本问题、掠夺性经营问题、风险分担问题等等。我们应切忌为了解决资金短缺而饥不择食,要树立中外双方“双赢”的指导思想,变重量的增加为重质的提高,把维护中方的正当利益和外方的合理利润有机统一起来,要从对地区经济及国民经济和社会发展的影响来综合考虑PPP方式的优势,只有这样,中外双方才能长期合作,促进PPP方式的持续、健康发展。

2.2 完善制度和法规建设要调整我国现行涉及PPP方式的立法,消除矛盾,实现统一,并制定专门针对PPP的单行立法,明确规定PPP和招投标工作应遵循的原则和各环节应遵循的程序性规则,确立监督部门,依法对各环节进行监督,降低PPP项目前期的政治和法律风险。从立法的内容来看,笔者认为主要包括:①明确规定允许、限制或禁止实施以PPP方式承建基础设施的行业范围;②确定政府保证的范围;③确认PPP特许权协议是我国国内法律性质的契约;④明确规定PPP项目的管理机构及权限,规定项目的审批程序和运作程序;⑤要进一步简化审批程序,加强组织协调。

2.3 建立项目评估测算体系PPP项目风险管理的前提,就是要对PPP项目的风险进行科学的预测,否则PPP项目难以成功实施。有必要在借鉴国际先进经验的基础上,建立一整套适合我国国情的项目评估测算体系,对项目的建设成本、经营期长短以及通货膨胀因素进行科学的测算。在此基础上,把中方承担的风险严格控制在力所能及和可预测的范围内,防止因政府提供担保太多,使项目过多依赖政府而失去活力。这就要求我们特别要在特许权合同的严密性上狠下功夫。特许权协议是PPP项目的核心,是政府和项目公司分担风险的法律依据,反映了双方的权利与义务、风险与回报。同时,有必要建立调整条款,规定当形势变化引起协议双方权利义务不平衡时,可调整部分条款。

3应用PPP项目注意事项

3.1 界定PPP方式的应用范围PPP作为一种投资建设方式已为许多国家所接受和采用,因此,遵循国际通则是必要的,但是,各国的具体情况又不尽相同,必须要结合我国的具体国情,创造具有中国特色的PPP发展模式。从PPP的应用范围和条件来看,尽管PPP融资方式可以作为弥补我国基础设施建设资金不足的一种融资方式,但它并不能代替政府投资。这是因为,从目前中国的经济增长势态和政策环境看,PPP方式的推广在地方利益驱动下会得到迅速加强,如不加以合理的限定和约束,容易导致基础产业不必要的过度民营化,使国家利益蒙受损失。笔者认为,项目承建者的选择不仅要着眼引进外资,更应该看重吸引国内的民间资本参与基础设施建设,在充分参照国际惯例的情况下,应尽快由国家统一公布PPP项目目录,以指导地方政府的招商行为,防止地方政府过渡让利,从而维护国家利益,保护投资者的权益。

3.2 形成有效的监管构架良好的监管框架的形成和监管能力的执行,是一个项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。政府监管必须确定一种承诺机制,以保证企业资产的安全性,降低企业融资成本,并给企业提供投资的激励。同时,政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回,所以政府必须建立一个适合项目长期发展的程序,并有一个相应的监管规则。项目具有可持续性的前提是项目公司必须保持良好的财务状况,同时利益相关方一定要进入监管过程。政府监管不利将会带来各种各样的风险,监管效率应成为政府监管的最重要目标。

3.3 发展内资PPP项目中外经验表明,采用内资PPP方式在一定意义上要优于外资PPP方式,而在中国当前的具体环境下这些优越性体现得更为突出。首先,内资PPP风险管理比外资PPP容易。内资PPP由于对当地情况比较了解,风险较易管理,政府可以提供必要的保证,一般也不存在外汇风险。而进一步从长远来看,一味地发展外资PPP,对国内的资金还会产生“挤出效应”,易助长 “泡沫经济”,对整个社会的政治经济环境形成更大的风险。其次,利用内资PPP方式可以带动国内多个相关行业(如建筑承包业、设备制造业、建材业、金融保险业等等)的发展,并有助于形成国内有特色、有竟争力的企业集团。最后,利用内资PPP方式,还有助于培养PPP方面的专门人才,促进我国公司走向国际PPP项目,在国际工程承包市场占有更多份额。在内资PPP项目公司的组成形式问题上,笔者认为可以有以下四种方案:由地方政府出一部分资金入股,由民营企业或国有企业出一部分资金入股;完全由以内资效益好的国有企业投资;由民营和个人投资兴建基础设施,政府通过特许权协议提供必要的保证和优惠;运营效益好的国有企业、民营企业及个人共同投资,风险共担。

3.4 处理好项目产品用户承受能力与外商投资者合理回报的关系在PPP方式中,政府通常通过签订产品购买协议承担了大部分的产品销售风险,而这其中的关键问题在于项目产品的定价水平,现阶段,我国基础设施领域基本上实行的是按产品成本定价,这样的价格显然难以满足外商投资PPP项目获取合理利润回报的需要,而如果将基础设施的价格定得过高,则又可能超越了项目产品用户的承载能力。这就要求政府在坚持不承诺外商的固定投资回报率的前提下,事先在PPP合同中对项目经营服务收费和产品价格确定一个基准价以及科学的浮动幅度并加强监控,做到既不影响外国投资者的合理的回报,又不致因价格失控而带来严重的市场风险。此外,要降低PPP项目的市场风险,还可以通过采取多方面措施努力降低成本来实现,比如我们可以通过采取有效措施缩短前期融资的时间来降低成本,严格采用招投标方式进行PPP项目招商,尽量要求外商采用国产先进设备和雇佣我国劳动力等。

4加强PPP项目风险管理的具体措施

4.1 加强外汇风险管理当前,我国的人民币还未完全实行可自由兑换,PPP项目还无法实现自身的外汇平衡,在这种情况下,国家可保证PPP项目贷款本金、利息和红利的外汇兑换,酌情承担汇兑风险,以鼓励外商利用PPP方式投资于我国的基础设施建设。在外汇管理方面,国家应从有利于引进外资,支持企业正常开展业务的角度出发,对PPP项目境内外外汇帐户的管理、国内资金划转、直接在境外支付、进口付汇核销等问题,制定具体的操作办法,同时进一步明确PPP项目特别是外商独资企业的资本全部由外商投资者提供,风险自担,其项目融资条件应事先报国家外汇管理局审批。

4.2 设计合理的风险分担结构PPP项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力,才能使项目具有可操作性。

4.3 加紧专业人才培养PPP模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,才能增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。笔者认为,目前培养PPP专业人才,可以通过两条途径来进行:一是有系统地选派专业人员考察国外主要的PPP建设项目,深入了解从项目立项、招投标到建设、经营及转交的全过程,了解政府PPP方式风险管理的办法和经验;二是请国外专家到中国对重点项目的负责人和专业人员进行系统培训。

通过有效的风险管理,提升PPP项目的运作效率和成功率,可以达到大量引进外资和促进国内民间资本进入我国各行业的基础设施建设,充分扩大融资范围,减轻政府的直接财政负担的目的。所以对PPP项目风险管理的认识作为政府应当引起高度重视,政府应尽快地建立健全有关PPP项目的相关法规以及加速培养PPP方面的专业人才,确保政府和投资者的合法权益。

参考文献:

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