谈政府采购中的寻租行为

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[摘 要] 政府采购中的寻租活动对于整个社会来说是交易成本极高的复合博弈，具有巨大的外部负效应，如果不加以控制，必将导致严重的后果。寻租破坏了社会公平的基本原则，腐蚀了干部队伍，引起了政府官员的腐败，造成了部门与行业的不正之风，破坏了社会稳定。要消除寻租行为就必须从政府入手，将政府采购政策的制定、施行等全部过程纳入法制轨道，使得政府的有关采购政策公开化、科学化，从而使寻租者难以寻到政府的庇护，寻租的成本加大，寻租行为得不偿失。

[关键词] 政府采购 寻租 博弈论

一、引言

政府采购有利于加强财政支出管理，有利于政府宏观调控，作为非关税壁垒还可以起到有效保护民族产业的作用。推行政府采购制度是转变政府职能、规范行政行为、强化财政管理的一项重大改革, 也是改进机关作风、加强廉政建设、从源头上防止腐败的一项根本政策。

无论在任何国家, 经济租金和寻租行为都是普遍存在的。因为只要有政府对市场进行干预或者垄断行为, 影响资源配置, 都会产生经济租金,有经济租金存在, 就会有寻租行为(Rent－seeking activities) 发生。正确分析和认识寻租存在的原因, 有利于有效防止寻租和腐败行为发生。本文试从经济学的角度对政府采购中的寻租行为进行研究，以期通过理论研究和实际调查，总结各方面的经验，对寻租问题浅谈几点看法。

二、寻租的定义

从社会效益的角度看，人类追求自身经济利益的行为大致可分为两类:一类是生产性的增进社会福利的活动,即人们通过正当的生产经营手段而取得高于社会平均收入的超额收入的活动，亦可称为寻利活动。例如人们从事的生产活动、研究与开发活动，以及正常市场条件下的公平交易买卖等。另一类是非生产性的、有损于社会福利的活动,它们白白地消耗了社会经济资源,亦可称为寻租活动。例如,个人或利益集团为了牟取自身经济利益而对政府决策者或政府官员以钱权交易等方式施展影响的活动等。

所谓寻租是指那些借助于权力的力量，来追求自身经济利益而造成资源浪费的非生产性活动。寻租经济学认为:“公共领域里全部资源的价值就是租。”政府采购中的租金是指因政府采购机构或人员的采购行为所形成的超额利润。政府采购中的寻租活动是指,主管采购的官员利用采购权向供货(或承建)商索贿、或者供货(或承建)商为取得供货(或承建)合同向采购官员行贿的行为。

作为一种分析框架，寻租理论可以较好地解释腐败行为产生的根源。寻租包括设租与寻租，实际上是一个过程的两个方面。寻租主要表现为一种非法的权钱交易的过程。对于政府采购来说，存在着获得超额利润的租金(缺乏弹性的采购指标)以及设租者(政府采购主体)和寻租者(供应商(这两种“经济人”，因此供应商通过寻找机会，与政府采购主体合谋获得采购指标，通过虚报成本和降低工程与产品质量等达到寻租的目的，使得政府资金被大量浪费。

三、政府采购过程中的寻租行为根源、现状及危害

1.寻租产生的根源

为什么一些投标者会选择寻租?如果寻租的收益大于成本,有利可图必有以身试法者，如果招标投标过程中投资于非生产性的寻求利益活动和投资于生产性的寻求利益活动一样赚钱甚至更赚钱,那以身试法者必多。可见串通招标投标行为的产生根源在于寻租的收益大于成本。

2.寻租的现状及危害

政府采购是世界各国寻租行为发生频率非常高的领域之一，而寻租现象可以说是一种世界性的现象。从美国大量的工程承包案例可以看出，政治家们的竞选经费与这些企业获得的承包额之间是相互关联的。我国政府采购领域也存在着严重的设租和寻租行为，它们已经严重阻碍了我国的经济建设。政府采购包括货物采购、工程采购和服务采购这几大部分。

招投标方式是政府采购制度中最为重要的体现竞争公平的采购方式,然而,由于种种原因,招投标制度却没有能够很好地执行,这主要表现在以下两个方面:

其一,招投标形式化。由于设租和寻租行为的存在,招投标形式已经演变成违规操作的一层合法外衣,在这种情况下,其他参与竞标的承包商仅仅是一个陪衬而已。其二,招投标过程中的行政干预严重。在我国的政府采购中,各级地方政府为了谋取私利,就想尽一切办法保证本地的承包商中标,给发包单位和评标委员会“递条子”、“打招呼”,干扰正常的招投标程序。因此,在很多情况下,招投标的竞争已经成为权力的竞争。由于寻租现象的大量存在,我国目前的采购招投标制度却经常出现劣质企业驱逐优质企业的结果。

3.寻租的危害

1.造成资源浪费

寻租将造成极大的社会资源浪费,这集中体现在以下几个方面:其一供应商为游说政府官员需要耗费大量的时间、精力与资源。其二,政府官员为使供应商支付的金钱达到自己满意的水平,以及为了避免被发现而采取的掩人耳目的行为也会耗费大量的资源。其三,国家在治理寻租过程中耗费的巨大的成本。此外,社会各界对政府采购寻租行为的监督也将花费巨大的成本。这些所耗费的经济资源没有运用到生产活动中所造成了巨大的社会福利损失。

2.导致市场竞争秩序紊乱

供应商通过寻租寻求行业垄断，导致寻租供应商与非寻租供应商之间的利益失衡，造成整个市场的竞争秩序紊乱，同时通过寻租活动获取采购合同的供货商和承包商处于一种垄断地位, 影响供应商之间的公平竞争，导致消费者剩余下降，阻碍技术创新和新技术的推广，以至于生产效率低下，最终表现为整个社会生产效率的降低进而导致社会经济增长速度放慢。

3.降低财政资金的使用效率

预算编制时,财政资金由财政部门总体掌握,各采购实体为了自身利益的最大化,积极寻租，得到最为满意的财政资金,采购官员在具体采购时,由于市场和法制的不健全,配合供应商的寻租,进行“合谋”,而整个政府采购过程中的寻租成本则由财政资金负担,这样,大量的财政资金被权力阶层侵吞，降低了财政资金的使用效率,导致政府开支扩大,纳税人负担加重。此外,政府工程采购中的寻租活动将必然导致工程质量下降，为了维持其预期的利润水平,供应商只有通过偷工减料或采用劣质材料来节约成本,而这必将导致工程质量的下降,财政资金使用效率大大折扣。

总之，政府采购中的寻租活动对于整个社会来说是交易成本极高的复合博弈，具有巨大的外部负效应，严重影响国家的政治、经济生活。

四、完善政府采购制度的几点建议

1.大力宣传和完善《政府采购法》及其配套法规

随着《招标投标法》、《政府采购法》的颁布, 我国在政府采购中的招标投标开始有法可依,两法确立了较规范、科学的招标投标程序，进一步符合国际标准规范与惯例。《政府采购法》自2003年实施以来，实施的相关细则并没有紧跟着制定。中央和地方要从各地的实践中尽快总结，制定细则，其中最主要是明确各部门之间的分工细则，使各部门职责明朗化，法规化。

2.建立完善政府采购管理体制，规范政府采购机构设置，明确机构定位

把采购机构从隶属于本级财政机关的内部部门分离出来，通过集中采购机构设在机关后勤管理部门内部这种模式的过渡，最终实现由本级政府办公厅(室) 委托机关后勤管理部门管理集中采购机构标准模式。将政府采购“裁判员”与“运动员”分开了，财政部门不再拥有采购事权，能更好地行使其职责内的监督管理职能,财政机关和集中采购机构拥有各自权力，权力分散，租金也分散了，形成了监督制约机制，能有效地防止集中寻租的异化。同时，采购机构应当定位为组织者，组织集中采购活动，掌握政策规定，监控采购程序，由直接开展具体的采购项目为主转为以组织为主，协调、管理各相关单位规定程序采购。

3.建立完善的招标机制，加大寻租成本

招投标是政府采购的主要采购方式之一，大力推广招投标制度，对于规范政府采购市场交易，促进公平竞争，防止腐败，提高政府采购效益具有重要意义。各地应按照《招投标法》和《政府采购法》的有关程序和运作规则，将招投标活动纳入制度化和法制化轨道。第一，强制推行招投标制度。各级政府必须强制推行公开招标方式，在广泛范围内开展竞争采购。第二，正确选择招投标方式和运作规程。第三，建立和完善专家评委库。这是搞好招投标工作的前提和基础。充分发挥招标机构的作用招标机构社会中介组织的性质，决定了它不受任何部门的领导，但要向委托人负责,接受委托人和投标人的监督，还要接受政府和社会的监督，也受到执业资质考核和职业操守的约束。

4.强化政府采购监督工作，健全内控制度，并建立外部监督机制

政府采购主管部门对采购全过程监管。结合部门预算和国库集中支付制度改革，政府采购工作可以形成相互制衡的关系。建立专门监督机关与纪检监察审计相结合的监督制度，防止某些人借政府采购名义行个人不法行为，践踏政府采购法规和法纪。专门监督机关与纪检监察审计人员还要善于总结经验教训，不断提升监督的方法、水平和理论。建立权威的监督机构主要通过我国现有三个层次的监督:一是来自纪检、监督部门的监督，二是司法监督，三是来自社会(包括纳税人、供应商、新闻媒体) 的监督。其中，供应商的监督机制至关重要。从而形成一个行之有效的外部监督体系。

5.加强政府采购队伍建设，提高采购人员素质，遵循廉洁行政的原则

政府采购官员必须经过公开招考和严格面试方可确定其准入的资格，实行严格的职业道德和业务技能的教育，同时辅之以严明的纪律和公正的赏罚，力求杜绝政府采购中权力寻租产生的根源。

参考文献:

[1]道格拉斯・C・诺斯:经济史中的结构与变迁,上海人民出版社,1999版

[2]彭文兵 裴 育:“政府采购中的寻租经济学分析”，《上海财经大学学报》,2003年第3期

[3]许安拓:“政府采购中的寻租行为”，《中国政府采购》，2004年第6期

[4]刘清恩 赵树宽:“政府采购的寻租经济学分析”，《工业技术经济》,2006年第3期

［5］张得让：“政府采购支出中的寻租行为及其遏制”，《中国政府采购》，2004年第6期。

［6］Dieter B・s，2001,“Bureaucrats and Public Procurement”，FinanzArchiv, v. 58, iss. 2, pp.103～20