金融危机背景下中国出口退税政策的调整及效果评价

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自2006年开始,为了抑制我国贸易顺差过快增长,减少国际贸易摩擦,加快产业结构升级转型,国家多次降低或取消部分出口商品退税,特别是劳动密集型、“两高一资”商品成了调整的主要对象。但在诸多政策调整不久,宏观经济形势发生了变化。2008年,随着美国金融危机向实体经济的蔓延,全球经济衰退、需求萎缩,此外由于之前的政策调整使我国的出口成本上升。为了缓解出口企业压力、保就业和增长,从2008年8月到2009年12月,国家共七次调整出口退税率,变动频繁。出口退税作为在WTO框架范围内许可的政策,作为短期内调节出口的政策工具被频繁使用,是与宏观经济、外贸形势的变化及国家的政策意图相关的。本文将对2008年8月以来出口退税政策的调整特点及调整意图进行分析,并从短期和长期影响两个方面对出口退税政策的效果进行了评价。最后给出相应的政策建议。

一、2008年以来我国出口退税政策的调整特点及调整意图

(一)出口退税的具体调整及特点

2008年8月以来国家出口退税政策的调整主要是提高出口退税率,出口退税率和涉及的主要产品具体调整见表1。总的来说,提高了优势产品、部分劳动密集型产品和高新技术产品的出口退税率,如纺织品、服装等一些生活必需品。一般而言这部分产品的出口不仅不会因为经济衰退而减少消费需求,反而可能由于财富效应、低收入水平人群增加而增加该类产品的消费。对此,可以通过政府的刺激以增强此类企业的价格竞争力,从而保住甚至恢复因中国出口成本上升所丧失的成本和价格优势。

从特点看,首先,近期出口退税率的提高并不是一次完成,而是多次小幅提高。如纺织品的出口退税率从11%到13%、14%、15%、16%,调整并不是一次到位,从中可以看出国家对此的审慎态度。其次,调整涉及的产品内容广,涉及纺织服装行业、机电行业等多个行业。如2008年10月21日的调整涉及3486项出口商品的退税率,约占海关税则中全部商品总数的25.8%,将过去的5%、9%、11%、13%、17%五档调整为了5%、9%、11%、13%、14%和17%六档,增加了一档14%的出口退税率,这也是自始以来首次实行的一档退税率。第三,调整的针对性强,在适当提高纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品出口退税率的同时,还提高了抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率,目的一方面在于解决占我国出口主导地位的劳动密集型行业压力,保证就业;另一方面在于鼓励高技术含量和附加值的产品出口,促进我国贸易结构的优化升级。

(二) 调整的意图

2007年出口退税的调整主要是为了减少贸易顺差和摩擦,优化贸易结构,调低了两高一资产品的出口退税率,但对附加值较高的高技术产品依然保持了较高出口退税率。而2008年以来出口退税的频繁调整更多是作为一种对外部需求萎缩的应急性调控。从2008年1月以来我国对外贸易的数据可以看出,2008年1-7月全国对外贸易保持了稳定增长态势,出口达到了22.6%的增长。而到2008年下半年,随着金融危机对实体经济的影响加深,对外贸易逐月下滑。2008年11月,我国进出口总值增长速度为-9.0%,为2001年10月份以来首次出现的负增长。从2008年11月到2009年4月,出口月度连续负增长。2009年1-4月,全国进出口总值为5994.1亿美元,同比下降24.3%,其中出口3374.2亿美元,下降20.5%。在短期内外部需求并没有多大的改善。

从国家角度看,国家变动出口退税率含有宏观调控的意图,运用这一政策工具会影响出口和经济增长,并通过总量和结构两个层面影响整个宏观经济。出口退税对总量影响主要通过相关产品的价格和数量的变动进而影响出口总量,并进一步影响经济增长。其作用机理如下图所示:

具体来说,出口退税率提高,会使得相关企业的成本降低,厂商愿意以更低的价格出口更多的产品,出口的数量会增加。但出口的多少又取决于出口产品的需求弹性和供给弹性。国外需求曲线的弹性与国内的供给曲线性的弹性越大,则出口产品的增量也就越多。因此,在采用出口退税政策作为促进出口的有效手段时,我国考虑了不同出口产品的国际需求弹性和国内供给弹性,对出口产品实施了区别性的退税政策,通过出口增加带来的贸易乘数效应带动GDP的增长。

从结构角度看,出口退税率对一国产业结构会产生重大影响,特别是在对不同产品实施不同出口退税率时,结构性的影响更加显著。出口退税制度通过对不同产品实行不同退税率,给予所扶持产业以高退税率,增加了所扶持产业生产者的生产利润,通过利润机制实现资源配置的调整,使得资源向所扶持产业方向流动,从而实现产业结构调整。

二、从短期数据看出口退税政策变动对出口的效果

2008年8月1日起,我国提高了部分纺织品、服装及竹制品的出口退税率,11月1日起,将8月调高的纺织品、服装所涉税号的出口退税率再次上调1个百分点,同时又大规模上调了其它部分劳动密集型、高技术含量、高附加值商品的出口退税率。上述两次调整的商品在2008年共出口2484.8亿美元,增长9.6%,占当年我国外贸出口总值的比重为17.4%。其中12月份出口219.4亿美元,同比增长13.1%,环比增长4.1%。2009年以来,劳动密集型产品从同比和环比看在当月出口都呈现良好的增长趋势。2009年3月当月,我国服装及衣着附件出口74.3亿美元,同比增长9.9%,环比增长72.6%;家具22.3亿美元,同比增长1.3%,环比增长78.1%;鞋类产品20.8亿美元,同比增长7.7%,环比增长42.6%;箱包9.8亿美元,同比增长11.7%,环比增长90.7%。从短期看,出口退税的调整对相关产品的刺激效果开始显现,纺织服装等劳动密集型产品的出口保持了一定的增长。这主要是因为我国纺织服装行业的产品在国际市场上大都属于中低档产品,在经济不景气的欧美国家,中低档纺织服装比高档服装的需求弹性要小,需求具有相对刚性。因而针对这类商品提高出口退税的效果在经济出现衰退的情况下,效果比较明显。再加上受欧盟纺织品配额取消以及出口退税率的连续上调等利好消息的刺激,纺织等劳动密集型产品的出口较其他类型产品的出口状况要好。

从2009年全年出口数据来看,我国自2008年8月份起连续7次调整出口退税率所涉及的商品合计出口6760.2亿美元,同比下降16.4%,占我国出口总值的56.3%。其中主要劳动密集型产品出口同比降幅均小于同期总体出口降幅16%的水平,其中服装出口1070.5亿美元,下降11%;纺织品599.7亿美元,下降8.4%,占我国出口总值的59.3%的机电产品出口下降,同比下降13.4%,这说明出口退税政策对这些行业出口下降的幅度有一定的抑制效果,但并未遏止住出口的下降。除2009年12月份外,2009年中国出口一直是负增长,主要是因为出口的外部需求并未完全恢复,中国的短期收入弹性较高,较高的收入弹性说明中国出口需求易受外部收入冲击的影响,出口的进一步恢复依赖外部市场繁荣、外部收入增长的比重较大。

三、从长期看出口退税政策调整的效果

选择适合的政策是与政策目标相关的,短期内如此频繁调整出口退税是为了出口的增长和就业,从数量看出口占GDP的33%,出口部门就业总人数大约为7、8千万。从短期数据看出口退税政策对劳动密集型行业的影响稍显著些,但未能遏制住出口的下降。政策的选择是有机会成本也是有代价的,从出口的价格弹性角度看,存在着利益流失;从结构上看与贸易结构的优化升级是相违背的;在贸易保护主义盛行的背景下,还同时加剧了国际贸易摩擦和争端。

(一)从弹性角度看存在利益流失

出口退税率的提高主要通过出口价格的下降来影响出口量,出口的增加会直接影响GDP的增长,且出口产品数量的增长会通过劳动、原材料零部件的需求等对经济产生有乘数效用的拉动作用。但这些原材料零部件需求将有一部分是进口,会降低部分拉动效应。出口退税作用的发挥还与出口的价格弹性相关,出口商品的价格弹性对出口退税的效果评价非常重要,据有关学者的研究计算,即出口价格每下降一个百分点会导致出口收入上升0.65个百分点。2009年中国出口总额为12016.7亿美元,根据2009年月度汇率的数据平均换算后的出口额约为82314.4亿元,全年出口退税额为6487亿元,占全国总税收比重的10.3%,占出口额比重为7.75%。假定中国的出口退税全部用于降低商品价格以增加出口,且假定退税完全传导至价格的情况下,占中国出口总额7.88%的出口退税将导致出口价格降低7.88%。依此推算,由于价格弹性为0.65,企业实际得到的出口退税额为4126亿元,消失的2316亿元实际进入了外国消费者和进口商的腰包,在政策的传导过程中存在着利益流失,从国家总体来看多消耗了资源,支出的成本更高却没有收到预期的效果。而且,中国的出口有50%以上是外资企业完成的,出口企业得到的退税额会有相当大的一部分成为外资的收入。价格漏出和外资收入漏出使出口退税的效果大打折扣。

政策的选择是有机会成本的,如果6487亿元的出口退税直接用于增加政府购买,按照社科院的有关专家的估算其对GDP增长的贡献作用要远远高于出口退税作用,这说明将财政资金用于出口退税对经济的促进作用有限,且成本较高,并没有达到资金的优化配置。

(二)从结构上看不利于贸易结构的优化和升级

上调出口退税率,在某种程度上是在继续坚持和保护落后的经济增长方式,无益于产业结构的转型和升级。长期以来,中国的出口以高污染、高能耗、高资源性、低附加值的产品为主,出口产品的升级与转型相当缓慢。中国产品之所以能够以低廉的生产成本来占领国际市场,主要依靠高出口退税率、税收和土地(要素价格)等政策倾斜。此轮出口退税频繁调整涉及的产品既涵盖了技术含量和附加值较高的机械类产品,又涵盖了劳动密集型、高耗能、高污染的纺织服装、钢材、化工类产品,这与我国坚持的产业结构调整背道而驰,从调整效果和长远角度来看,不利于我国出口商品由低附加值向高附加值转变,及经济增长方式由粗放型增长向集约型增长转变。

四、结论及政策建议

多次较大范围地上调出口退税率,对减少部分出口企业的困难、提振信心有一定积极意义,从政策实施后的短期月度增长数据的分析可以看出出口退税的变动对遏制出口下降并不是特别明显。出口更大程度上取决于外部需求,外部需求正处于恢复中,同时各国贸易保护主义严重,这对出口的进一步增长也是一个挑战。我国出口退税在经历了连续上调以后,进一步通过出口退税来摆脱外贸困境的政策空间已经不大,并且出口退税的调整产生一些负面影响,如大幅度提高出口退税率会使进口商以此为由压低价格,出口企业从中获益可能有限,国外的进口商和消费者获益,也会引起贸易摩擦;或保护一部分本应收缩的落后产能和“两高一资”产品出口,不利于我国贸易结构调整和非贸易部门的发展,甚至会导致某些出口产业的产品出现新的过剩;出口退税还会给政府增加财政负担,在税收约束的条件下,影响其他政策的有效实施。且从经济学角度看,出口退税短期内七次调整后,再进一步调整其边际效应也会递减。

2009年中央经济工作会议提出,要推动出口稳定增长。因此出口退税政策在保持稳定和连续性的同时,要注意其结构性调整。从行业来看,应关注价格弹性在就业促进政策选择中的作用,具体来看,在其他条件一定的情况下,如果某行业出口商品价格弹性大于国内价格弹性,为促进就业应选择提高出口退税率方式,也就是要关注不同行业的出口价格弹性和国内价格弹性;如果国内价格弹性大于出口商品价格弹性,应选择减税方式。着眼于贸易结构的优化,还应寻找更好的出口退税替代方法,如将出口退税可以省下的资金作为种子基金来改善中小企业的担保融资条件,解决中小企业融资问题。

要保证出口的稳定增长和贸易结构优化,还须采取其它的宏观调控措施,如对有优势竞争力强的产品、高新技术产品国家有针对性的提供R&D补贴,激励企业进行创新和技术升级,提高产品的技术含量和附加值,实现产品的差异化。继续加强金融支持手段和各项财政刺激措施的有效结合,充分发挥金融支持手段在保出口中的作用,采用贸易信贷、出口保险等多种金融手段来扶持我国出口企业,从而稳定我国出口。

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