拆迁之诉 第13期

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【拆迁与回迁】

6月下旬，上海市静安区石门二路一带看去风平浪静。石门二路以东便是所谓的“东八块”――众房地产商垂涎的上海市繁华地段，拆迁其实已于去年开始，但是期限一再拖延。

2002年5月28日，静安区房屋土地管理局与“上海首富”周正毅签订了“东八块”58街坊地块国有土地使用权出让合同。2002年8月30日，上海市静安区房地局对58街坊旧区签发了拆迁许可证。

当地居民对开发商提出的拆迁安置方案强烈不满。大量居民希望回迁，而安置方案中并没有出资回迁原地一说。回迁的要求被断然拒绝。双方形成对峙局面。不到一年，“东八块”时有居民不接受安置方案而被强制拆迁。矛盾愈演愈烈，终于对簿公堂。

2003年5月28日上午9时至12时，上海静安区“东八块”58号地块的2159户拆迁代表沈俊生等6人，诉被告上海市静安区房屋土地管理局关于撤销沪房静拆许字（2002）第26号《房屋拆迁许可证》一案，在静安区人民法院开庭审理。

此番庭审并没有结果，目前正处在休庭搜集新的证据阶段。记者发现，此后拆迁基本陷于停顿状态。据一当地居民俞某告诉记者：“拆迁的是不来找了，不过红头文件（裁决书）还是一样送往各家。”有关百姓对此感到焦虑。

所谓裁决书，是拆迁人与被拆迁人不能达成协议时，由拆迁人申请当地土地管理部门按一定安置方式裁决后发出的文书，被拆迁人收到裁决书后必须在限定时间内搬离原址，迁入指定安置地点，原住房由拆迁人拆除。

矛盾很明显。到底能不能回迁，是一个关键问题。

实际上，根据“东八块”的立项资料，当地居民是可以回迁的。早在2001年，上海市国土资源管理局就发文认定石门路以东地块是新一轮旧区改造项目。为推进新一轮旧区改造，2001年初，上海市建委、规划局、房地局、住宅发展局曾经联合向各区政府下发《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，其中指出，原地动迁居民可以实物安置或货币化安置，也可出资回搬，不回迁的给予优惠政策鼓励回搬原地或原区域。

文件当中还有一条重要内容，即被认定的新一轮旧区改造地块土地出让金为零，同时减免一系列的费用，这显然是在鼓励居民回迁的前提下给予开发商的一种优惠或补贴。试点地块的认定由各区向上申报，申报内容应包括回搬比例。

上海市静安区房地局签订的“东八块”58号地块有偿出让合同里第一条便指明土地使用权出让金为零。而作为土地零出让金的依据，就是上述文件。这无疑是一些十分重要的事实。然而只是当诉讼发生后，法院要求被告举证时，它才被公之于众。

问题在于，一个禁止回迁的拆迁方案是如何获得为鼓励回迁而设置的巨大优惠的？所谓的安置补偿是怎样被确定的？围绕这个抢手地块的国有土地使用权究竟进行了一场什么样的谈判？

上海的个案并非偶然。建设部副部长刘志峰曾在一次全国城市房屋拆迁工作会议上提到，近几年来，因拆迁引起的上访案件呈上升趋势，集体上访、越级上访时有发生。他指出，房屋拆迁中存在不少问题，有些还非常突出。

这些拆迁纠纷案情往往十分相似。表面看皆因城市改造当中的拆迁补偿而起，其实直指国有土地使用权交易的深层矛盾。其中不少诉讼历时多年、费尽周折，至今悬而未决。

6月24日，继央行13日《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》之后，国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》。前者旨在收紧房地产信贷，甚至被称为十年以来针对房地产业最严厉的措施；后者则立足进一步规范国有土地使用权出让秩序，是我国第一次用规章形式为协议出让定规。

这些整肃市场的强硬举措在房地产业界引起震动。房地产商或报以异样的沉默，或叫苦连天。而北京上海两地若干拆迁纠纷诉讼的众多当事人却仿佛看到了一线希望的曙光。

【失去土地使用权】

北京市市民骆淇椿、凤晓年、乔均芬三人是北京市一起万人行政诉讼的诉讼代表人。这场诉讼从最初的几人发展到他们所说的万人，至今未果。他们认为在北京市近年的拆迁当中，自己合法获得的国有土地使用权受到侵害，拆迁费被侵吞，财产权被侵害。他们的对象是北京市国土资源和房屋管理局，的案由是申请其保护原告的土地使用权和拆迁费权益，但被告不予答复。的时间则是2000年2月。

事情皆因危改拆迁中的土地批租而起。

危改和旧城改造是一个城市总体规划的重要内容。总体规划是建设和管理城市的依据，是城市社会和经济发展的总蓝图。例如目前正在执行的《北京城市总体规划（1991－2010年）》提出市区建设要从外延扩展向调整改造转移，从以新区开发为主转向旧区调整改造与新区开发并重。其中十分强调加快旧城区的改造步伐，调整土地使用，改建危旧房屋，改变落后面貌。

危改和旧城改造又是考察政府政绩的重要指标。1990年，北京市政府做出了加快危旧房改造步伐的决定，危旧房改造工作全面展开。

各地的危改一般设有专门的机构。北京市政府设有危旧房改造领导小组，组长一般由分管市长担任，成员也主要是建设、房地、计划、规划、税务、园林、供电以至建设银行等部门的一、二把手。领导小组下设危改办，负责危改日常工作的组织协调。各区、县政府亦相应成立危改领导小组，设危改办。北京市的危改“以区为主”，由各区、县人民政府组织实施，危改办具体落实，市危旧房改造办公室负责有关的协调工作。

以下是实际运作的程序。首先，北京市和区、县危改办每年在对全市危旧房情况重新普查后，各区、县危改办要根据本地区情况，按市房管局确定的标准认定危旧房改造区，编制市和区的危改计划。计划的实施从市到区层层下达，最后由各区将计划指标分给各区市政府下属房地产开发企业。

北京市危改项目的立项审批由企业到各区危改办办理，市危改办备案。这一环节十分重要。据知情人介绍，首先获得立项批文的开发企业便可以此对外招商，炒卖项目，也有开发商称之为引资。立项之后，由计委审批项目可行性报告，规划部门编制规划条件，颁发规划用地许可证，凭此向土地部门申请用地。

据北京市建委开发办拆迁处一工作人员介绍，以危改立项土地均可先期以划拨形式取得使用权。其中的经营性项目直到项目后期再补缴土地出让金，对于回迁部分，则根据拆迁人调查统计的回迁数据免收土地出让金。划拨用地，国土部门需向用地人签发建设用地批准书。凭建设用地批准书、规划用地许可证、金融机构出具的拆迁安置补偿资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案、拆迁资质证明文件等向区、县国土部门申请拆迁许可证。

只有拿到拆迁许可证，才能向居民出具拆迁公告。正常情况下，被拆迁人此时才能确切知道拆迁人、工程名称、拆迁范围、搬迁期限和补偿方式等信息。拆迁人与被拆迁人的矛盾也总是从这时才开始。

然而，几位诉讼代表指出，对被拆迁人国有土地使用权的侵害实际上在此之前就已经发生了。

“房屋拆迁需要变更土地使用权的，必须依法取得土地使用权。”骆淇椿说。这也是国家1991年3月颁布实施的《城市拆迁管理条例》中第八条的明文规定。他们也特别提到，万人诉讼的一切纠纷都发生在这个法规适用的时间段。

在参与诉讼的万人当中，有公房承租人，也有私房主。诉讼代表指出，政府公布的基准地价包括土地出让金、市政设施建设费用、土地开发费和拆迁补偿费四部分，其中，土地出让金应由土地受让人向土地使用权所有者支付，市政设施费用和土地开发费向有关建设部门支付，拆迁补偿费应向房屋极其附属物的所有人和使用人支付。公房承租人属于房屋使用人，私房主一般而言既是房屋所有人也是房屋所在土地使用权所有人，应承认其相应的财产权。

他们透露，在土地批租和拆迁过程中，行政机关将他们的土地使用权划拨或出让给开发商。但开发商连合理的拆迁费也未曾支付，仅仅将他们安置到郊区按标准租金租住房屋。因此代表们认为这是一系列的违法。“他们批地的时候就违法了，”一位代表说。

【拆迁中的土地批租】

万人诉讼代表认为私房主享有国有土地使用权，并非空穴来风。

1988年《宪法》规定，城市土地属于国家所有和土地的使用权可以按照法律转让，确立了土地所有权和使用权分离的制度。此后使用国有土地，可以通过无偿划拨、有偿出让（批租）和租赁（短租）的方式获得。就“拿地成本”而言，无偿划拨最低，协议出让次之。当然，只有在法律规定的使用范围内，才能划拨土地。

诉讼代表指出，1949年6月至1953年，北京进行了一次房地产权属总登记，由人民政府对私房主颁发了房屋土地所有权证书。他们认为，权属登记以后，公民的房屋、土地所有权一直受法律保护。两权分离后，公民对原属自己所有的城市土地仍应享有使用权。1995年国家土地管理局文件《确定土地所有权和使用权的若干规定》指出：土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。他们认为，虽然有关部门一直没有对这些私房主的土地所有权做变更登记，同时对土地使用权做初始登记，但其土地使用权仍受法律保护。

1995年，北京市房地局向建设部请示，认为目前城市私房所有人拥有的国家土地当属国家划拨，当城市建设需要时，国家有权对上述国有土地使用权无偿收回。这一请示内容至今仍在执行。

目前北京市房地部门正在进行的国有土地登记工作中，在私房主填写申请表时，对于土地使用权类型一栏均被指定填为“划拨”，此举遭强烈反对。

这些诉讼代表认为，开发商在土地使用权人不知使用权已被行政机关划拨或出让的情况下就向政府部门申请用地并获得许可，这是十分荒唐的。一位代表说：“只有国家已经将这些土地的使用权买回时，开发商才能向国家申请，否则应当跟我们谈判。即便是公益事业用地，也要按照征地的办法，由国家买下使用权再划拨。”

为简化危改的“拿地”手续，北京市房地局早在1993年曾经下发《关于在本市危旧房改造及城镇成片开发区办理建设和用地划拨手续时收取土地使用权出让预定金的通知》，通知规定在一幅地块内并存两种土地供应方式，且没有设计方案，给拨地前办理土地评估和土地出让带来诸多麻烦……经请示市政府主管领导批准，对危改区和城镇开发区的拨地，作如下规定：“对于既有划拨用地，又有出让用地的危旧房改建区和大面积开发的建设用的，拟全部采取划拨方式，待拆迁完毕后，在有偿出让的地块开工前，经评估再办理土地出让手续”。

诉讼代表指出，此《通知》与划拨建设用地的法定范围有出入，作为市政府主管领导亦不能超越法律规定确定批地范围。更何况，在“没有设计方案”的前提下，将建设用地统统以划拨方式供应，也就等于开发商可以在没有设计方案，也不用遵循《城市规划法》、《土地管理法》规定的法定程序就取得立项批准书、建设用地批准书或者土地使用权出让合同、建设工程规划许可证，也就可以申请拆迁，取得拆迁许可证，这样几乎无须付出什么成本，就可划拨取得土地使用权。

开发项目以危改立项，土地用途是住宅用地。按北京市政府制定的基准地价，商业、公寓用地、住宅用地和工业用地等不同用途，土地出让金相差悬殊。其中商业、公寓用地和住宅用地每平方米相差上千元，而且测算时还应再乘以项目规划地容积率。诉讼代表透露，北京大部分危改项目的回迁率很低。以西城区为例，金融街一带均以危改立项，却没有一户回迁，最后建起的都是高价商业用房。奥妙之处在于“这个差价政府财政没拿着。”

对于土地一级开发商而言，拆迁费是真正的大头。出让土地使用权，政府可以生地出让，也可以熟地出让。生地出让，拆迁费由开发商支付；熟地出让，拆迁费由政府事先垫付。政府制定的基准地价是个相对固定的参照系，拆迁费也有相应的标准。“结果现在成了房地局审查拆迁安置方案。”在他们看来，以往形形的安置方案不过是开发商变相压低或侵吞拆迁费的花招而已。他们解释，当二级开发商从一级开发商手里“拿地”时，“节省”下来的拆迁费一样会进入成本。记者在向北京市西城区某开发公司项目经理了解情况的过程中，亦发现其对于拆迁费用总额十分避讳。诉讼代表认为，至少应该在开发商支付完地价款和与拆迁户订妥拆迁补偿协议之后再签发拆迁许可证。

【优惠政策与实物地租】

据记者了解，在诸如旧城改造、危改之类的项目当中，政府在地价、拿地方式包括付款方式上给予开发商的种种便利，开发商皆知此系为吸引投资而给予的优惠政策，这在业界早已不是什么秘密。建设部和国有资源部有关人士均向记者透露，这些优惠并不是白白付出，背后一般都有附加条件，开发商必须投桃报李，交纳“实物地租”。

这其实是一个全国性的问题。所谓的“实物地租”，就是开发商需自费为政府修建各种本应由政府投资的市政设施和城市建设项目。原因很简单，就是“政府拿不出钱”。

各地城建资金普遍十分紧张。有资料分析，长期以来我国城市市政公用设施投资占国内生产总值的比例极低，仅为联合国推荐指标的1/4－1/8。北京市财政局经济建设二处一位官员告诉记者，北京市城市建设存在财政缺口，目前建设奥运场馆、修路都需要大量投资，中央拨付的很少，多由地方自行解决。

中国城市规划设计研究院学者赵燕菁在研究了其他发展中国家的情况后分析，在高速城市化阶段，城市政府的建设资金一定会出现短缺。他指出，出让生地套利是地方政府普遍的做法，大量地方基础设施建设采用以生地抵押给建设单位的方法，称之为带资建设。近年来北京、上海等大城市建设日新一日，受益于此甚多。在担任上海市市长期间表示，如果没有土地批租，仅靠政府财力，过去十年完成的旧区改造任务估计要花费100年。新华社有报道称，到2000年为止，土地批租为上海带来了1000多亿元的基础设施投资。

2001年，上海市有关部门根据市七届七次党代会要求加速旧房成片改造，保护和修缮有历史文化价值建筑和街坊，推进新一轮旧区改造。其中零土地出让金的优惠政策亦与此有关。政府有政策，开发商有资金。优惠政策较多的城市，危改建设的进展相应就快。

据《北京晚报》报道，从1990年起，10年时间，北京城八区累计立项达298项，1999年底，仍有114项因资金不能平衡而未能开工。当时测算，城八区截至1999年底的危旧房屋面积如全部改造，将涉及居民约35万户、120万人，如按照每户60平方米来计算，按当时房屋造价，大约需要630亿元。全市年均危改面积为43.6万平方米，按这样的速度，城八区现有危房共需15年才能改造完。北京市建委有关人士表示，资金来源是实施危改的重要障碍。原北京市市委书记贾庆林也曾表示要加快旧城改造步伐，并强调要多方式、多渠道筹集资金。

以北京最常用的房地产开发带危改政策为例。这一模式完全由房地产开发商出资对危改地块进行整体开发，以出售商品房的利润来支付拆迁安置补偿费用以及其他土地开发费用。为此，首先将土地划拨给开发商，其中的经营性项目在上市出售时再补缴土地出让金。出让金的多少以协议出让的方式决定。在地价款的支付期限上也有优惠。

2002年，北京市政府办公厅发文停止经营性项目国有土地使用权协议出让。这在当时被看作消除房地产市场“暗箱操作”的一个重大举措。但其中又有所保留地指出，对于绿化隔离带项目、小城镇建设项目、危旧房改造项目以及其它重大建设项目中的经营性项目用地，经市政府批准，仍可以采用协议方式办理土地使用权出让手续。

本刊记者李其谚、于宁对此文亦有贡献