五问城市化

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未来5-10年，我国正处在城市化发展的特殊时期。这个“特殊性”至少有三个方面：改革开放30多年，我国的发展阶段发生了历史性的变化——从生存型阶段进入到发展型新阶段；发展导向处在历史性转折时期——从经济总量导向转为国民收入发展导向；发展方式的历史性转变——投资主导转为消费主导。

有专家提出，当前的城市化水平已超前于工业化水平，城市化速度超过工业化速度。我认为这个判断与实际情况相差较大。实际的状况是，城市化严重滞后于工业化。

城市化主导还是工业化主导

我国城市化进程滞后于工业化进程是一个基本事实。总体来说，我国的工业化已进入中后期，按照这样的工业化发展水平，城市化率大概应为55-60%。2009年我国的城市化率只有46.6%，2011年达到51.27%，与工业化水平相比，城市化率滞后10-15个百分点。

我国已进入城市化快速发展的重要阶段。“十二五”时期是阶段性城市化的快速发展期，由东部向中西部扩张，以中西部的城市群为突出特点，在大中城市加快发展的同时，出现大城市群、城镇化、区域一体化齐头并进的格局。

城市化主导对发展方式转型有决定性影响。第一，决定服务业比例。没有城市化，大力发展服务业是不可能的；第二，决定城乡一体化进程。快速的城市化必然建立在改变城乡二元结构、推进城乡一体化的基础上；第三，对改善资源环境问题有决定性影响。城市化产生某些环境问题，但城市化又是解决环境问题的重大选择。这里的关键在于，如何从13亿人口大国的需求出发，制定城市化的科学发展战略；第四，决定劳动力的就业。如果没有城市化和由此带来的服务业的发展，扩大劳动力的就业范围和提高劳动力的就业水平就会受到严重制约。

重点发展大城市还是中小城市

从实践看，城市发展的平行化既不利于城市群的发展，也不利于中小城市的发展。有数据表明，中部地区事实上已成为我国城市化的“洼地”。因为中部省会城市的规模小。至今，中部没有一个中心城市进入全国大城市竞争力前十位。由于首位城市规模偏小，形成中部城市发展处于群龙无首的状态；而由地改市形成的一些中等城市，规模相差不大，城市之间的分工合作、角色定位很难，城市的功能结构不合理。从发展趋势看，大城市拉动的城市群，已经成为我国城市化时代区域经济竞争力的重要组成部分。如果没有大城市的发展，没有1-2个中心城市发挥大城市的效应，中部中小城市的快速发展是很困难的。

受人口约束，资源约束和土地约束是越来越突出的问题。在这个特定的背景下，应当走以大城市带动中小城市发展的路子，并由此促进大城市和中小城市的协调发展。首先，发展大城市，促进城市集合发展，是在土地约束下推进城市化的有效途径。新兴产业的发展依赖于大都市的经济聚集度。其次，大城市有利于发展低碳经济。不能把大城市发展中的某些环境问题等同于大城市“病”。事实上，实行低碳经济也同大城市的聚集度有关。

城市化推进是经济主导还是行政主导

从实际情况来看，城市化进程受到行政体制和行政区划体制的制约和影响。现行的行政区划体制是有明显缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化为目标；第二，容易阻碍城市的“集聚功能”和“辐射功能”；第三，容易导致区域经济结构布局的困难。

行政力量的推动应当建立在经济发展需求的基础上，推进经济主导的城市化。政府对于城市发展的作用十分重要。但是，政府主导的城市化有两面性，在推动城市化发展的同时，又成为城市化快速发展的重要制约。为此，需要在政府有效作用下，尽快形成经济主导的城市化新格局：第一，以经济主导的大城市的快速发展；第二，以经济主导的城市群的合理布局；第三，以经济主导的新兴城市的兴起；第四，以经济主导的城市带的形成。

关于大中小城市行政管理权限。这里，强调经济主导的城市化：一是根据经济社会发展的实际需求科学规划城市空间；二是要按照经济社会发展的客观规律合理确定城市的行政管理范围和权限，而不是依据行政层级赋予大中小城市的行政管理权限。我在调研中发现，有的领导提出，规定副省级城市、地级城市、县级城市等行政级别，并依据这个行政级别来确定不同的审批权。我认为，这是不利于城市化发展的。一定要防止两种倾向：第一，防止行政区划体制限制城市化发展；第二，防止城市化的“”(比如，城市“大拼盘”、“摊大饼”)。以行政手段来拼人口规模、土地规模，大规模地上基础设施项目，大规模地征用农地，必然对城市化进程产生诸多的负面影响，也会使城市化的功能和作用大打折扣。

以城市化为重点推动城乡一体化还是以城乡一体化为重点促进城市化

从实际情况看，城市化水平与地区城乡差距成反比。城市化程度越高，城乡收入差距就越小，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。

“十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民化。“十二五”时期，土地的集约化和农民工的市民化要同步推进。未来3-5年，随着城市化进程加快，应当让“农民工”三个字成为历史。为此，解决两亿农民工融入城市，需要尽快改革户籍、土地、社会福利的制度安排。

分类推进省直管县改革，促进中小城市发展。在城市化快速发展的大背景下，省直管县改革应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制。按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则，以多种形式推进省直管县改革：第一，把具备一定条件的县升格为市；第二，把部分经济强县(市)升格为中等城市；第三，对靠近中心城市、并与中心城市产业关联度高的县可考虑“撤县改区”。对于那些农业县，建议实行财政及行政省直管县。这样，一方面使农业县能够直接获得省级支持，增强县域活力；另一方面周边城市化的发展可吸纳农业县域的剩余劳动力。

城市化发展优先还是结构调整优先

城市化是促进结构调整的主要推动力。由于历史原因，我国确实存在城市化结构不合理的问题。多数城市的服务业比重大都偏低，经济结构、产业结构不合理。下一步，处于发展型阶段的城市化，必然是消费拉动的城市化。这就需要加快调整产业结构、经济结构，加快发展现代服务业，以与城市化的需求相适应。就是说，无论是解决现有的结构调整，还是确立未来的结构发展目标，其主要的推动力是城市化。

我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。没有城市化尤其是大中城市的发展，结构调整难以到位。应当说，我国的结构失衡和城市化有一定的内在联系：第一，为什么工业的转型升级比较困难?这是因为现有的城市化对工业化的约束尤其是低碳发展约束，还没有上升为刚性约束；第二，为什么服务业发展比例低?这与城市化的水平直接相联系；第三，为什么农业现代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。这是因为，城市化的需求是决定农业现代化的重要基础。

在加快城市化发展中推动经济结构调整。在部分城市化率较高的地区，加快结构调整；在广大中西部地区走以城市化带动结构调整的路子。中部崛起要发展现代新型工业，重要的途径是以新型城市化带动新型工业化。

(迟福林为中国(海南)改革发展研究院院长)