政府购买服务探路

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在国务院公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以后，地方在探索政府向社会力量购买服务的实践中，有了指导方向。其实近年来，一些地方对政府购买服务的工作有了不少的探索和尝试，只是在一些细节和主体界定中比较模糊。如果仅从《指导意见》来看，并不能给出一个适用于全国的统一标准。

因此，要想在大规模的政府购买潮来临之前做好应对，还需要解决一些实际问题。

为此，记者采访到中国政法大学政治与公共管理学院教授吕芳，她曾专门对政府购买服务进行过深度研究。

现状不容乐观

《新理财》：您好，请问中国最早的政府向社会组织购买服务是在什么时候？我国政府购买公共服务的现状是怎样的？

吕芳：中国地方政府购买社会组织的公共服务的最早实践始于近20年前。1995 年，上海浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处委托上海青年会管理“罗山市民会馆”。罗山会馆是一个集社区教育、社区文化、救助服务、体育健身、卫生保健等社区功能为一体的市民休闲和社会交往场所。这是中国最早的地方政府向社会组织购买服务的实践。

对于各地方政府购买社会组织服务的实践活动，我总结归纳了一下，大致呈现出这几个特点：第一，政府购买服务的分布领域较少，主要分布在新兴公共服务领域；第二，购买服务可以分为购买服务项目和购买岗位两种形式。我国地方政府购买服务大多为购买项目，少数是购买社工岗位。购买服务大多是实行契约式合同管理，少数采取凭单制。第三，购买公共服务的资金来源主要是财政专项资金和福彩公益金，也有部分地方政府只支出场地和管理运行费用；第四，政府购买服务大多为依赖关系非竞争性购买或独立关系非竞争性购买，独立关系竞争性购买的只是极少数。承接公共服务的社会组织大多是政府下属的事业单位、群众团体，只有少数是自下而上的社会组织。因此，这种购买服务易导致社会组织在资金上依赖于政府部门，其活动也受制于政府部门，缺乏独立性。

《新理财》：现阶段，政府购买服务所呈现的特点是什么？

吕芳：目前我国的政府采购内容呈现出“三高三低”的特点：一是政府采购中，购买货物和工程的比例高，购买服务的比例低；二是政府购买服务的过程中，购买面向政府的行政后勤和辅助的比例高，而购买面对社会和公众的纯公益性公共服务的比例低；三、在政府购买公共服务的过程中，购买养老服务、社区公共服务、扶贫服务、社会工作服务等比例高，而购买教育文化、医疗卫生、社会保障、防灾减灾、科学研究等传统公共服务的比例低。个别地区在城市管理、治安巡逻等领域实施服务外包，实施过程中引发了许多争议。

实践中的争议

《新理财》：在我国各地方政府外包服务的实践过程中，也出现了一些争议性问题，这表明，我国对于政府购买服务的一些基本理论问题没有厘清。公共服务外包到底适用于哪些领域？哪些服务可以外包，哪些服务不可以外包？

吕芳：购买服务过程中，争议性问题比较多，典型的有“西乡模式”和“邵东模式”。

这些案例的特殊之处在于，政府购买的不是公共服务，而是城市管理、治安巡逻、国有土地巡查管理等社会管理事宜。而政府的职能既包括“公共服务”，也包括“社会管理”，即使是同样一种职能，也可以分为核心职能与边缘性职能，也可以细分为若干组成部分。例如，治安管理可以分为内部通讯、预防性巡逻、交通控制、停车场管理、拖走违章停放的车辆、看守所的管理、警察的培训、警车和维修保养等性质完全不同的组成部分，有的需要政府直接生产，有的可以采购，这些不同性质的服务需要精细化地分类，并通过不同的制度安排来生产，采用不同的方式来提供。

《新理财》：公共服务外包真得能够节约财政资金和提高效率吗？

吕芳：对于企业而言，选择是由企业组织生产还是外包给其他企业生产，主要考虑的是交易成本的问题，哪种生产方式能够减少交易成本，就选择哪种方式生产。但是，政府提供公共产品和服务，除了公共产品本身的特性之外，还要考虑公平等问题，即除了效率之外，还要兼顾公平等问题。例如，英国民营化后的铁路缩减了三分之一左右的线路，相对偏僻地方的居民就无法享受到铁路带来的服务。这对于他们而言是非常不公平的。因此，一项公共服务，是否由政府直接生产还是由政府购买服务，既要考虑交易成本（比如说，服务是否可以易于测量，服务是一次提供还是多次提供等）的问题，也要考虑公众的满意度、公平等问题。

即使选择了政府购买服务，现实中是否就能够节约财政资金，还取决于市场的竞争性。一般而言，规模越大的生产商、越是劳动密集型部门、供应商之间的竞争越激烈，合同外包的成本就越小。比如，国外有一些研究表明，在同一地方政府的不同社区中，居民固体垃圾收集分别由政府部门内部生产或社会组织服务外包，结果是服务外包的成本要低于政府内部生产；此外，竞争性招标机制下的生产成本要低于仍然由原来的供应商继续生产的成本。目前，国内类似的实证研究还比较少见。

政府向社会组织购买服务的前提是社会组织能够高效率地提供高质量的服务。只有在竞争充分的前提下，政府服务外包才能有效节约成本。现在国内的地方政府购买公共服务大多是非竞争性购买。原因在于社会组织不但数量少，而且许多社会组织不具备承接政府大规模的公共服务的能力。如果社会组织承接公共服务的能力不强，公共服务的提供者之间还没有形成一个良性竞争的环境，那么外包的公共服务容易被一些社会组织垄断，因此，公众无法通过社会组织间的竞争得到质优价廉的服务。那么，随之而来的问题是，在这种情况下，是否仍然需要推行政府购买服务？在我国建设“服务型政府”的过程中，由于政府资源有限，福利多元化是我国政府迫不得已的选择。因此，从“政府直接提供”到“社会志愿提供”这个谱系中的任何一种公共服务供给方式，只要能解决中国某一部分人的公共服务供给的问题，就值得倡导。各地方政府通过向社会组织转移职能、购买服务、资金补贴、培育孵化等政策支持社会组织发展，这些实践都值得鼓励。社会组织在这些专项政策的支持下，将会得到更多资源和更大发展空间，数量增加，能力提高。通过政府购买服务培育社会组织，这是改变“弱社会”的主要途径之一。

缺乏保障

《新理财》：尽管政府购买服务是大势所趋，但为什么政府购买服务还是不尽如人意？老百姓还是不买账？

吕芳：在政府购买服务中，至少有三个主体，政府、公众和社会力量，政府对公众是一种长线责任，而政府和社会力量是一种契约关系，社会力量对公众是一种短线责任。老百姓不满意，不是因为政府购买服务本身，而是对社会力量提供的服务不满意。我国处于一个全面低福利向福利国家转变的过程中，以前“单位制”下单位提供的福利逐渐消减，而政府供给的服务覆盖面少，又不完善。因此，一方面，要通过购买服务等培育社会组织，提高其供给服务的能力，形成公共服务的“合作生产”，另一方面，则要提高政府的合同管理能力，加强政府对购买服务流程的监管。

《新理财》：地方政府在购买服务时，会不会滋生权力寻租的空间？

吕芳：如果政府购买服务过程没有一个完善的监管程序，如果政府缺乏合同管理的能力，那么政府购买服务就和政府采购工程、货物一样，都可能会滋生权力寻租的空间。

因此，就要重视政府在采购服务中的规范与监管作用。一、完善立法，为公共服务的合同外包提供政策保障。当前，我国政府采购社会组织公共服务面临法律上的困境。与政府购买服务相关的法律是《中华人民共和国政府采购法》，但是，落实《政府采购法》时具体操作所依据的是财政部的《政府采购货物和服务招标管理办法》以及财政部国库司印发的《政府采购品目分类表》，而其采购品目并没有把面向社会和公众提供的公共服务列入其中。因此，政府购买公共服务无法以现行《政府采购法》作为直接依据。这导致多数地区的购买公共服务没有明确的制度依据，政府采购社会组织服务的支出也面临财政政策限制，没有普遍列入财政预算。二、加强政府的监管。

《新理财》：如何能够让政府购买服务更加规范？

吕芳：购买服务对政府而言是一个挑战，全面挑战着政府的合同管理能力。在购买服务之前，政府需要对当地公众和社会需求进行分析与预测、政府要有采购的规划、市场分析和预测，要为合同管理确立预算，要建立起社会组织承接项目的资质评估机制。在购买服务时，要建立起规范、透明、公平的招投标机制。项目实施过程中建立起监督和跟踪机制。购买项目完成后要有透明规范的绩效评估和审计机制，对社会组织提供的公共服务进行评估，对资金使用情况进行监督。