行政法视角下高校行政权力的法律控制

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摘 要：高校行政权力是指高校因法律、法规授权，依法以自己名义行使对公共事务管理职权的权力。当前高校行政权力与法人权利混淆于“办学自”，存在权力属性不清晰、程序规范不到位与救济体系不完善等问题，可以从法律法规、部门规章、司法解释等多层次多部门完善立法，在权力来源、程序设定、外部监督等多方面加强对高校行政权力的法律控制。

关键词：教育法；高校行政权力；法律控制

在我国目前的教育法律体系下，高校作为法人组织应有的固有权利和具有国家公共管理职权性质的行政权力，都被作为高校办学自笼统地规定于《教育法》和《高等教育法》等法律法规，导致人们对“高校权力”认识的混淆与误解。高校行政权力作为行政性的权力，却一直未能纳入严格的行政法规制。

一、行政法规制高校行政权力的法理依据

高校依据以《教育法》和《高等教育法》为主的公法而设立，履行以提供高等教育为内容的公共服务职权，其目的在于保障公民高等教育权的实现，具有维护社会整体利益的价值。为了保障高校提供高等教育职能的实现，法律授予其在招生和日常的教育和管理活动中，享有优越于教师、学生的教育、教学和管理的权力。这些权力到底是什么法律属性？在司法实践中，最高人民法院曾以公报的形式指出，“由于其（高校）代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决”[1]。2004年更是传出最高人民法院将专门就高等教育领域的行政诉讼问题出台司法解释，但反复征求意见后至今尚未出台，争论的焦点是如何界定高校行政权力，以及哪些可以纳入行政诉讼受理范围。

高校行政权力是指高校因法律、法规授权，依法以自己名义行使对公共事务管理职权的权力。行政权力一般具有以下特征：相对于其它国家权力而言，行政权力具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人而言，它则有强制性、单方性和优益性等特点。[2]高校所承担的某些具有国家公共管理职权性质的职能和权力，实际上是行政机关在高等教育领域中的职能和权力的具体反映，其权力内容属于公权力的范畴。如《教育法》第28条第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权等都具有明显的强制性、单方面意志属性，符合行政权力的主要特征。

一般认为，学校按照章程自主管理，招生录取，对受教育者颁发相应的学业证书，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分等，是高校具有一定社会公益职能、行使社会管理职能的表现，因而所行使的权力是行政权力。[3]行政法学中存在一种主张控制行政权力的观念或学说。要加强对高校行政权力运行的控制，这是由行政权力本身的特征所决定的。第一，权力的运行规律告诉我们，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，无论行政权力怎么发展，这条规律是不会变的；第二，权利的实现规律告诉我们，行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊，而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。从现代行政来看，随着行政权力的不断扩张，必须加强对其控制，高校行政权力也不例外。

二、高校行政权力现行法律制度存在的问题

自上世纪末以来，教育诉讼案件频繁出现，引发了学者对高校法律地位、高校行为性质的大讨论，其中较多的是从教育管理的视角进行研究，而从行政法视角对高校行政权力相关法律制度进行全面审视的相对较少。

（一）权力设定：高校行政权力与法人权利相混淆

虽然学界基本承认高校行使的部分权力是通过法律、法规授权给高校行使的公共职权，但目前《教育法》、《高等教育法》对学校的法律性质、学校与学生之间法律关系以及高校权力的属性并没有作出明确规定。由于高校权力在源头上没能解决权力性质的问题，导致了高校法律地位云遮雾罩，高校行使的权力属性不清晰，高校行政权力与高校作为法人组织的固有权利都因为“办学自”的笼统规定而相混淆。

目前，立法上尚未真正解决高校法律地位的问题，更没有解决高校哪些权力应属行政权力的问题。虽然一般认为高校是因“法律、法规授权”获得行政主体资格，可以行使部分行政权力，但法律法规怎样的规定可以认为是授权行为？高校根据《教育法》、《高等教育法》规定享有的诸多权力中，到底哪些权力是授权获得，哪些是高校作为法人组织本身应该就有？哪些属于行政法意义上的行政权力，哪些又根本不具有行政权力特性？这些疑惑的存在都使“法律、法规授权”在解释“授权”现象时显得模棱两可。

（二）权力运行：高校行政权力在行政法制外游离

凡行政权，其核心即为自由裁量权，它是国家赋予行政主体在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力。高校的主要活动是从事教学、科研工作，要求有一个较宽松的学术环境。因此高校作为行政主体，需要拥有比一般行政主体更大的自。但任何权都可以被滥用，行政自由裁量权更是如此。孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人行使权力一直遇到有界限的地方才休止。”

高校管理由于其专业技术性，法律法规往往只做一些笼统原则的规定，很多具体的操作性规定都需要学校通过管理细则的形式予以明确。目前，在我国教育类法律、法规中，直接涉及高校学生管理的主要有两部规章，即原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》与《普通高等学校学生管理规定》。各高校对学生进行管理的规定一般都是在以上两部规章的基础上自行制定的，林林总总、各具特色，但总的特征是抽象、笼统、粗糙。[4]高校对法律法规规定的哪些事项可以制定更高标准的规则，哪些又不能制定更加严格的规定，这些规定的缺失导致高校行政权力界限模糊。

（三）权力监督：高校行政权力相应权利救济体系缺失

法律、法规对高校法律地位没有作出明确规定，不仅使学生在寻求权利救济时不知道该选择何种途径，甚至裁判机构在受理此类案件时也会难以判定。任何合法权益的存在，都要求提供救济途径。虽然《普通高校学生管理规定》第五条规定，对学校给予的处分或者处理有异议，学生享有向学校、教育行政部门提出申诉的权利，但校内申诉制度的设计作为一个教育部门设计的内部权利救济制度，其公正性和权威性显然不及外部监督。

既然高校部分权力在性质上属于行政权力，按照行政法制的基本要求，就应设计行政复议与行政诉讼制度为之提供救济。然而，目前行政复议制度在处理高校行政案件时还处于空白。《普通高校学生管理规定》第五条只字未提“行政复议”，而只是笼统规定可以“提出申诉”。作为一种权利救济制度的规定，这是非常模糊且不严谨的。同样是《普通高校学生管理规定》第五条的规定，“对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼”，字面上只能理解为只有人身权、财产权受到侵害时才能提讼，而且这种诉讼的性质也是模糊不清的，这也一直被大家所诟病。

三、完善高校行政权力相关法律制度的建议

再完善的行政法都无法把所有行政性的权力都纳于其规制之中，行政法制发展相对于行政权力扩张总是表现出一定的滞后性。但当某一领域的行政权力弊端日渐暴露，甚至在司法实践中已经有所突破后，以法律制度的形式规范这种权力才是理性的选择。

（一）以法律法规明确高校行政权力的合法来源

法律、法规要在高校行政权力设定阶段加强控制，即规范授权现象。法律、法规要对高校权力属性进行清晰界定，至少要在立法中将行政权力从高校一般权力中析出。既然我们已经认识到高校行政权力客观存在，就要明确对这种权力的安排并设定权力界限。特别是要解决法律法规何为授权、如何授权的问题。笔者认为，目前可以通过修订《教育法》、《高等教育法》，进一步明确高等学校的法律性质，确认其部分权力的行政性，从而确定高校与学生之间存在的行政法律关系。同时，要加快《学校教育法》的立法工作，系统地规定教育领域的重要法律问题，使高校行政权力的来源更加明确，范围更加清晰。

（二）以部门规章完善高校行政权力运行体系

规章相对法律法规更加具体、更具操作性，高校往往都是直接依据规章行使行政权力，因此依托部门规章进一步规范和完善高校行政权力运行体系是非常必要和完全可行的。考虑到目前我国法制建设的实际情况，可以授权教育行政主管部门根据《教育法》、《高等教育法》等法律法规，以部门规章的形式对高校行政权力的规范运行作出具体规定。这种规定的核心内容包括：（1） 强化高校行政权力行使的正当程序。行政法原理的基本要求是行政权力的行使一定要遵从严格的程序规范，这就要求高等学校在实施行政行为时，必须遵循正当程序原则，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈诉、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。（2） 进一步完善教育申诉制度。教育申诉制度是一项维护学生、教师合法权益的内部救济制度，这种校内申诉制度在解决教育纠纷的问题上，具有便利性、专业性等优势。《普通高等学校学生管理规定》已经规定“学校应当成立学生申诉处理委员会”，这是一个很大的进步，但具体的申诉程序与办法，还有待《学生申诉办法》等规范性文件予以明确。（3） 探索切实可行的行政复议制度。建议将《普通高校学生管理规定》第六十三条“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定之日起15个工作日内，可以向所在地省级教育行政部门提出书面申诉”中的“提出书面申诉”明确修改为“提起行政复议申请”。如此规定，不仅为教育系统的行政复议制度提供更加明确的依据，也将有利于与即将到来的高等教育行政诉讼制度的衔接。

（三）以司法解释强化高校行政权力司法监督

为保护高校学生的合法权益，维护和监督高校依法行使行政职权，最高人民法院可以通过司法解释的形式，将高校招生录取、学历学位颁发、影响学生身份或学历学位获得的重大纪律处分等行政行为，明确纳入行政诉讼范畴，为高校行政权力的司法监督提供明确的依据。当然，在建立司法审查制度的同时，也要注意把握审查广度和深度，即要遵循司法审查有限原则，不能侵犯高校基于其学术能力或一般法人管理职能而行使的自。笔者认为，司法审查介入高等教育领域，其广度应当限定为对学生基本权利的保护，其深度则应当以不超越合法性审查为边界。同时，鉴于高等教育纠纷的专业性、技术性，可以考虑设计行政复议前置制度。行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。这样的制度设计，不仅能够保证司法对教育领域的有效监督，又能充分发挥教育系统内部自身纠错的能力，实现二者的和谐统一。

参考文献：

[1]最高人民法院公报[J].1999（4）：141.

[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.5.

[3]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003（4）：23.

[4]段海峰.行政法视角下的高校管理[M].北京：人民出版社，2010.243.