对北方某市政府融资平台的分析
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摘要：地方政府融资平台规模的膨胀引发了社会各方的关注。本文通过对北方某城市政府融资平台发展阶段的分析，认为地方政府融资平台的出现及发展，是地方政府、商业银行、外部政策环境共同选择的结果，具有积极合理的一面。但由于有限理性的存在，如果不加以控制，贷款规模过度膨胀，信贷资金财政化倾向严重，不仅对地方政府和商业银行带来压力，也会给整个宏观经济的健康发展带来不利的影响。
关键词：政府融资平台；有限理性；信贷资金财政化
文章编号：1003－4625(2010)08－0114－04 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
一、引言
地方政府融资平台是指由地方政府通过划拨土地、资产注入等多种方式出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。从上世纪90年代中期起，地方政府开始建立投融资平台为基础设施和城市建设融资。近两年来，在应对国际金融危机以及宽松宏观政策背景下，名种类型的地方政府融资平台大量出现，对摆脱国际金融危机对我国的影响，防止经济出现大幅下滑发挥了积极作用。但其融资规模过大，运作不透明的问题也被经济界关注。本文对北方某城市政府融资平台了分析，以期寻找到促进地方融资平台发展，化解金融风险的目的。
二、有限理性相关理论综述
理性(Rationality)一词来源于古希腊的逻各斯(Logos)，意为规律和思想。柏拉图认为，理性是客体在主体中所反映的观念。在亚里士多德看来，理性是人区别于动物的标准。启蒙运动开始以后，理性逐渐成为价值和人道的别名，以及自然和人性的象征。
在西方经济认识论的发展中，长期以来一直存在着经济主体是具有“完全理性”还是“有限理性”的争论。古典经济学强调从事经济活动的“经济人”在主体上都是具有完全的认知理性的，对经济现象的掌握具有完全的信息。自1930年代西方发达国家相继发生经济衰退和危机以来，完全理性的假设就遭到来自各方的谴责和质疑，主要包括：行为人的行动不仅受到理性的驱使也受到感性因素的影响；行为人不具备完全的计算和逻辑推理能力，也无法像先知一样可以预测未来；行为人具有异质性和差异性偏好无法量化全部选择的结果，当然也就不可能赋予每种效用数值，比较行动方案的优劣，也就无法进行理想中的选择。
越来越多的经济学家认识到建立在经济人假说之上的经济模型只是一种理想模式，无法对现实生活中的许多现象进行解释。有限理性理论是由1978年的诺贝尔经济学奖得主、美国人赫伯特・亚・西蒙(Herbert・A・Simon)教授提出的。与完全理性基础上的最优决策机制进行比较，西蒙的满意决策论放松了对环境的限定，承认环境的复杂性和变动性；严格了对人的限制，承认人的理性是有限的，主要受大脑的生理机制和由此而引起的认知因素和动机因素的限制。在其所著《管理行为》一书中，提出现实生活中的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”状态，即人是有限理性的。西蒙认为，手段一目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段一目标链分析会导致不准确的结论。手段一目标链的次序系统很少是一个系统的、全面联系的链。人类的行为和目的之间的联系常常是模糊不清的。这些基本目的本身也是个不完全系统，在这些基本目的和达到这些目的所选择的各种行为之间，存在着冲突和矛盾。人们追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性。人的知识是有限的，既不可能掌握全部信息，也无法认识问题的详尽规律。因此，人们的有限理性限制其作出完全理性的决策，只能尽力追求在其能力范围内的有限理性。人们在决策中追求“满意”标准，而非最优标准。在实际的决策过程中，人们并非总是在追寻一个最大化的方案，而是首先定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。如果有一个备择方案能较好地满足这个基本的要求，决策者就实现了满意标准，他就不愿意再去研究或寻找更好的备择方案了。这是因为一方面，人们往往不愿发挥继续研究的积极性，仅满足于已有的备择方案；另一方面，由于种种条件的约束，决策者本身也缺乏这方面的能力，只能得到较满意的方案，而非最优的方案。根据以上几点，西蒙认为，考虑到参与人有限的知识水平、有限的推理能力、有限的信息收集及处理能力，经济主体的决策行为受到其所处的社会环境、过去的经验、日常惯例等因素的影响，参与人可能采取模仿、学习等直观方法来进行决策。后来西蒙和另外两个重要的学者詹姆斯・马奇和理查德・塞特一起发展并丰富了有限理性的理论框架，并在这一框架中对组织现象进行了一系列的重要研究，如政治冲突、组织学习、组织规章制度的作用等。
(一)政府融资平台设立及初步发展情况
随着改革开放进程的深入，北方某市市政府承担的发展地方经济，促进社会稳定的众多责任越来越重。特别是2008年以来，中央对地方政府的考核从主要依赖GDP，转向GDP和社会民生并重上来，使其将更多资金投入到城市建设等基础设施上来。但在当前财政体制下，该市政府缺乏相应的负债渠道，地方财力只能满足政府日常运转需要，城市建设发展的庞大的需求一直与财力缺口并存，只能依靠从国家开发银行获取资金。为了突破地方政府不能向商业银行融资的限制，获得更多的资金投入，该市政府采取了设立政府融资平台的形式。
政府融资平台以国有资产运营公司的名义成立于2005年，是根据该市政府《关于政府投融资管理体制改革的意见》和财政部门的文件规定，由市财政局代表市政府行使出资人职责，为政府加强投融资管理，健全政府投融资监管运行机制，提高资金使用效益，防范财政风险而组建的国有独资公司。该公司是对市政府授权范围内国有资产行使出资人职权并依法自主经营的政府融资平台法人，为全额预算管理正局级事业单位，归市财政局管理，受市政府投融资管理领导小组领导，管理小组领导由市长和分管副市长任正副组长。公司注册资金42140万元，由市财政局以股权形式投入。公司在各区级行政区成立一个分公司，负责对本区域内的项目进行投融资管理；另外成立三个分公司负责对市直项目的投融资管理。
公司主要业务范围：管理政府项目的投融资业务，对外融资、投资；从事政府授权范围内的国有资产运营、管理；受市国土资源局委托负责对重点工程投资建设项目规划控制范围内土地的整理、熟化和收储工作，对经市政府投融资领导小组同意的重点片区开发及重点项目，作为政府融资平台法人，代表政府统一向国家开发银行及商业银行办理融资、还款业务，资金实行集中管理。公司两大职能：一是作为该市统一的一个对外融资平台对外融资(即代政府行使信用职能)，政府对外融资将全部集中在公
司。二是政府赋予公司对部分国有资产管理、决策、执行、监督等一体化管理的权利(即对国有资产内部管理职能)。平台还款渠道列人市财政统一兜底，项目承办单位使用资金，双方签订借款合同，根据工程进度逐步发放，主要是由土地交易中的土地出让金作为主要还款来源。按规定，土地出让后，财政局将开发成本及盈余的60％划入项目承办单位的专项资金核算账户，该类账户统一由政府融资平台监管，市财政局与该公司及项目承办单位共同构成了借、用、还一体的平台，保证政府项目的顺利实施，同时保证及时归还银行借款。通过地方政府融资平台的运作，城市建设的速度大为加快。
(二)政府融资平台加速发展阶段
2008年世界金融危机的加剧，对我国经济产生了重大的影响。为摆脱金融危机的影响，国家实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿刺激经济增长的一揽子计划，需要地方政府提供大量配套资金，地方政府的资金需求急剧膨胀。当时监管政策也鼓励银行支持政府融资平台的发展，而商业银行也需要顺应国家经济政策的变化，相对于实体经济增长的不确定性，银行更倾向于将资金投入到政府融资平台。
2009年前，该政府融资平台贷款一直处于平稳增长的状态。贷款银行以国家开发银行为主。2009年，贷款进人加速状态，增幅达52％。截至2009年末，该政府融资平台贷款余额226.25亿元，占全市贷款比例的3.56％，较年初增加107.16亿元，占全市新增7.11％。贷款涉及9家银行，最大三家贷款行分别为国开、农行和工行，三家合计占到该政府融资平台贷款总额的88.1％，最大单家授信占比达到了45.3％；其余6家均为股份制商业银行，最高贷款额8亿元，最低贷款额7500万元。
从贷款期限来看，民生、浦发、招行、交行、深发几家区域性股份制银行主要提供1年至3年期限贷款，而国开、农行、工行、中行主要提供5年以上中长期贷款，占比高达91％。从贷款利率水平来看，集中在5.18％－7.05％之间，其中国家开发银行基本实行7.05％的利率水平，其他几家银行实行基准利率或略有上浮。
贷款主要投向为城市基础设施建设，除国开行102.39亿元借款为质押贷款外，其余贷款全部为信用贷款，部分贷款由政府出具保函。2008－2009两年借款从还款时间来看，还款额基本成倒U形态分布。到2018年累计到期借款158.35亿元，其中仅2018年即集中到期116.43亿元。由于2010年部分借款到期，因而本年度还款压力也很大。近三年本息还款计划为：2010年预计归还本息合计268160万元，2011年预计归还本息合计165760万元，2012年预计归还本息合计227280万元。
(三)政府融资平台风险积累阶段
截止到2009年末，该公司资产284.24亿元，负债273.4亿元，资产负债率达到96.2％，同时对外担保3.99亿元。负债规模占该市一般性财政收入的比重由59.4％上升至130％。由于全国融资平台债务大量增加，在相当大程度上由政府偿还，引起了国家对地方政府过度负债和银行信贷风险的担心。2009年10月份以来，连续出台相关政策，要求防范融资平台风险。银行监管部门要求商业银行必须要按照逐包打开、逐笔核对、重新评估，整改保全的要求对平台贷款进行梳理。对不符合规定的贷款要停止发放，已经发放的流动资金贷款到期后，确实需要的，转为项目贷款。多家商业银行总行要求全面梳理授信存量客户，加强风险排查和减退加固；提高增量授信准入门槛，严格总量控制和授信条件。注重该公司自身偿债能力。有的银行要求客户签订账户监管协议，约定该账户余额足以覆盖该行当年到期贷款本息之和，或在该行贷款到期前10天将足额资金存人该账户，专项用于归还该行贷款本息，并授权该行直接扣收到期贷款本息。2010年该公司一季度仅有两家银行贷款新增，其他银行处于维持或减少状态。
四、地方政府、商业银行行为分析
在当前体制下，地方政府更关心的是如何尽可能多地获得银行信贷资金，在环境允许的情况下，融资平台贷款规模膨胀是不可避免的。目前贷款总量已经大大超过地方政府的一般性预算收入，地方政府债务压力较大。对此地方政府也早有考虑。由于地方政府一届任期五年，更关心其任期内的还款情况。在与银行谈判过程中，其采取了延长贷款期限，降低贷款利率的方式，尽可能在短期内减少资金支出。同时地方政府充分利用城市建设项目建设投资大，周期长的特点，使银行必须集中把贷款优先投入到已经开工的项目，倒逼后续资金保持相对较高的增长水平。同时扩大合作银行数量，从先期的国家开发银行、国有大型银行逐步向区域性股份制银行和城市商业银行扩展，依靠银行不断新增贷款投入来缓解其还款压力。
而经过这一轮的金融改革，国有大型银行基本上都已经完成了股份制改造，中小股份制银行也大都实现了在国内资本市场上市，其主要目标为向股东提供最大限度的回报。迫切需要有稳定持续的高收益来实现发展。随着经济增长方式的转变，传统的信贷投入行业面临的不确定性日益增加，而经营城市则成为地方政府发展经济的主流。银行也需要投入其中，以获得回报。而政府融资平台的出现，则解决了银行不能向政府发放贷款的法律障碍。渠道的畅通，加速了商业银行与地方政府的融合。加之城市基础设施建设项目具有融资规模大、建设周期长、收益长期稳定的特点，对银行信贷资金吸引力较大，因此，银行对政府投融资平台贷款热情较高，2009年银行效益的大幅提高，也得益于大量政府融资平台贷款。
商业银行对政府行为也心知肚明，但并不妨碍银行资金的投入。我们可以发现，目前政府融资平台贷款担保方式都是效率很低的。在《担保法》明确规定国家机关不能为保证人的情况下，银行仍接受财政承诺函的担保方式。后来为规避政府担保无法律效力的问题，又采取了通过人大决议把平台融资后的还款付息计划列入财政预算来提供担保的方式，但人大也不是经济实体，也不具备保证的条件。采取政府融资平台互保的方式由于平台间的关联关系，在融资平台融资规模大量增加的情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍有所下降，也难以有效保证。同时由于政府投入大量的项目之间关系错综复杂，实际的用途与借款申请的用途可能出现差异，有的可能当成了项目资本金，有的甚至成了另一融资平台公司的注册资本等等，商业银行难以监控资金的实际流向。再者部分项目由于属于公益性质，难以有实际的现金流。
资金风险如此明显，为什么商业银行还扎堆投入呢?商业银行向政府融资平台发放贷款，在支持地方经济发展的同时，也与地方政府建立了较为密切的合作关系，换取了地方政府对银行在财税、投资等各个方面的支持。由于融资平台贷款数额大，期限长，风险短时期内不会暴露，银行从业人员也可以
获得高额收入。同时目前银行信贷管理体制都是条线管理，基层银行只是根据上级行的政策提供项目及相关分析，大额贷款都由其总行直接审批，虽然在一定程度上控制了风险，但基层行的贷款责任都有所减轻，即使出现了风险，基层银行也不负完全的责任。因此基层银行都有较强的贷款意愿。
从深层次看，商业银行并不怕巨额风险。由于商业银行本质上仍为国家所有，平台贷款数额巨大，一旦出现较大风险，就会涉及大部分银行，对整个国民经济产生重大影响，银行系统也会因为系统性风险的出现而面临危机。从历史经验看，国家必然会对银行采取注资、剥离不良资产等手段加以保护。从商业银行自身看，之所以能放心投入，并不是看地方财政收入的多少，更多的是看到近年来大中城市房地产发展迅猛，寄希望于项目完成后配套的土地价格上升和房地产开发成功带来的效益用于还款。从实际情况看，地方政府拥有大量土地，通过出售土地获取高额土地出让金，此种模式对于归还银行贷款保障程度还是比较高的。
但这种模式存在四个重大缺陷：一是受到监管政策和个别银行操作行为的影响极大。各商业银行按监管要求操作，信贷投入势必受到限制。如果贷款项目不能落实还款来源，将面临资金链断裂的危险。而目前融资平台的流动性主要由银行资金支撑。在银行资金集中到期还款或单家、数家银行资金收回的情况下，如其他银行资金不能及时跟进，大面积的银行贷款将出现风险。二是土地收入有可能与还款周期不一致，造成平台资产负债不匹配，出现流动性问题。土地的出让政府会考虑取得高价的时机，而还款期限并不因此而改变。往往出现地方政府拥有大量土地，而无力偿还银行贷款的情形。三是对房地产价格依赖很重。我们知道，房地产是周期性很强的行业，由于其资金密集型的特点，也极易出现泡沫，容易成为政府调控的对象。一旦进入下跌周期，政府融资平台贷款就会出现高估。特别是近期随着房地产价格过快上涨，国家开始采取一系列经济的、行政的、法律的强硬手段来加以控制，势必对房地产走势产生重大的影响。尤其是土地价格向下波动，可能造成平台贷款价值缩水，导致银行贷款风险暴露。从长期看，价格过高的状况一定会有改善，但由于房地产涉及方方面面的关系，短时期内价格大幅下跌可能性不是很大。四是政府换届因素。由于贷款期限较长，历经几届政府，尽管政府出具了还款承诺，但贷款到期能否按时偿，也将一定程度上取决于各届政府的还贷意愿。
五、基本结论及建议
地方政府融资平台的出现及发展，是地方政府、商业银行、外部政策环境共同选择的结果，具有积极合理的一面。但由于有限理性的存在，如果不加以控制，贷款规模过度膨胀，信贷资金财政化倾向严重，不仅对地方政府和商业银行带来压力，也会给整个宏观经济的健康发展带来不利的影响。要逐步提高融资平台和地方政府的负债透明度，建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款预警机制。过度严厉的监管政策，有可能加剧风险的暴露。对于政府融资平台，应采取区别对待、有保有压的措施，对于风险较大的平台，也应给予地方政府和商业银行一定的政策调整期，以达到平稳过渡，化解风险的目的，从宏观层面上更应考虑中央政府与地方政府财权、事权的划分和匹配问题。如在短期内无法改变或变动不大，应作出长久性的地方融资的制度性安排，给予地方政府融资的合法地位和合法渠道。