土地骗贷疑云
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一边是资金，一边是土地，写就了中国城市发展的喜怒哀乐。
当土地遇到资金，无数城市旧貌换新颜，高楼拔地而起，交通四通八达。
当然，也有另外一个后果，那就是“骗贷”。近些年来，利用虚假的土地使用权到银行骗贷或是重复抵押骗贷的案例时有发生，一方面骗贷者空手套白狼，盆满钵满，一方面，金融机构和老百姓遭受巨额损失。
土地骗贷，尽管尚不能搅得土地市场混乱一片，但_是绝不可掉以轻心。
典型案例：土地骗贷路线图
随着社会主义市场经济的发展，土地与金融的关系日益密切，并且成为国家宏观调控的两个闸门。作为国际通行的融资方式，不动产抵押近年来在我国发展态势迅猛，已经成为融资的主要手段之一。数据显示，2000年以来，我国土地抵押贷款每年以40％左右速度递增，占银行放贷的比重不断加大。而与此同时，商业银行沉淀的不良贷款很多是以土地使用权作为抵押物，面临很大的风险。涉及虚假土地抵押骗贷的案件时有发生，给银行造成很大的损失。这些案件主要的表现形式是使用虚假的土地使用权证进行抵押、多重抵押、多重担保骗取贷款。
近年来，利用土地使用权进行抵押贷款诈骗的案例层出不穷。
据新华网报道，名噪一时的原河南华林集团董事长孙树华发迹的路线，便是以土地贷款促企业发展。孙树华从一名破烂王成长为农民企业家，并曾经登上“福布斯百富榜”。在2000年4月，华林集团申报注册资金1亿元中，便有9800万元由土地厂房折算而来。只有200万元存款。银行信贷资料显示，华林集团曾拥有使用权的土地面积达到了9400余亩。从2000年到2005年，孙树华利用20宗土地使用权进行抵押贷款，实际上其中7宗共计4207亩的土地使用权已被政府收回，但孙树华通过伪造土地使用证成功骗贷。此外，他还违规办理、重复使用土地使用证进行贷款，骗贷金额共达13.6亿元。
据龙虎网报道，江苏省周某1996年9月买下了南京市江宁区董村路17号7万平方米的土地。按照法律规定，必须先交纳1050万元的土地出让金，才能领取土地使用权证。但周某通过关系，在没有交钱的情况下就领取了这块土地的使用权证。从1998年4月至2001年3月间，周某先后16次拆分该土地使用权，再以这16份土地他项权证重复抵押给多家银行，共取得8000多万元贷款。经过警方核对，周某拒不归还到期的贷款本金利息达934万元。
据新华社报道，广东省佛山市南海区私营企业主冯明昌通过伪造房地产证明文件等手段，向银行骗取贷款，造成银行和财政资金损失20多亿元。南海区沙头镇国土所原所长李权永，违规为冯明昌不具备办证条件的土地出具“该地块的土地使用权证正在办理之中”的《土地证明》18份，合计面积2163亩。沙头镇房管所原所长姚丽云，以这些毫无法律效力的《土地证明》为依据，并编造、夸大房产实际建筑面积，为冯明昌发放402个不具合法性的房产证，总建筑面积达138.7万平方米。
骗贷成因：多种因素综合作用的结果
在法律专家看来，虚假土地使用权抵押骗贷案件的发生，是多种因素综合作用的结果。
现行不动产登记制度本身存在的缺陷，是一个重要原因。首先，按照《物权法》、《土地登记办法》等法律法规的规定，我国土地登记采用的是形式审查。这种形式审查制度本身，就隐含着土地使用权虚假的可能性。作为土地权利归属和内容根据的土地登记簿，其内容是按照申请人提供的材料进行记载的。
“一旦申请人提供了虚假的材料，该项土地使用权从法律上看，实质上就是虚假的使用权。”中国政法大学国土资源法律研究中心主任，民商经济法教授李显东认为。
其次，不动产登记的法律主体和登记的法律效力混乱。尽管《物权法》规定了国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机关和登记办法，由法律、行政法规规定。但令人遗憾的是，至今这还是一项原则性的规定，并未成为现实。
“迄今为止，我国尚未就统一登记制定专门的法律，国务院也未制定统一的行政法规。这就使得土地登记制度表面上看有法可依，但在操作的过程中却存在明显的漏洞”，中南财经政法大学乔新生教授认为，土地登记和房产登记相互脱节，监管真空的出现，给伪造土地证等骗取贷款提供了可乘之机。
乔新生还认为：“土地管理领域中存在的问题，从表面上看来是法律问题，但从深层次来分析，仍然是行政体制改革不到位的问题。在大部制改革没有实质性进展的大背景下，单纯依靠法律制度解决土地骗贷问题，是行不通的。”
土地登记部门未依法登记、未依法提供查询服务也可能促成土地使用权骗贷的发生。前文提到的周某骗贷案就属于这种情况。周某在没有交纳土地出让金的情况下，就取得7万平方米土地的土地证。进而骗取银行9000多万的贷款，土地登记机构难辞其咎。
银行审查不严格、程序不规范，是土地骗贷案件发生的另一个重要原因。一位长期从事地籍工作的专家告诉记者，事实上，很多银行对土地使用权抵押贷款的操作程序很不规范。一些银行仅把贷款人的《土地使用证》扣押在银行。而按照法律规定，土地使用权抵押权的合法权利凭证是《土地他项权利证明书》，各种土地使用证并不能成为抵押权的法律凭证。如此一来，贷款人可以冒称原土地证书丢失，在土地部门补发新证，从而造成无地骗贷、一地数贷等现象。
而银行内审制度缺失、“内外勾结”更是为土地骗贷成功提供了一条捷径。以广东南海冯明昌案为例，为了骗取银行贷款，他不惜用重金铺路，拉拢收买有关银行、政府部门及其工作人员，为其违法犯罪活动打开方便之门。仅工商银行南海支行原行长林裕行，就为冯明昌违规违法放贷62笔，共计15.44亿元。在这起诈骗银行贷款案中，工商银行广东省分行原副行长叶家声、工商银行佛山市分行原行长林俊江、工商银行南海支行原行长林裕行等29名国家公职人员因收受冯明昌等人贿赂、违法放贷、，被依法追究刑事责任。
骗贷背后：银行、企业、政府之间的“暧昧”
正如法律专家所分析，因为各种各样的原因，造成了形色各异的土地骗贷案件的发生。但事实上，如果银行严格按照程序审查，无论是土地使用权重复抵押、重复担保，还是伪造土地证抵押贷款，各种骗贷案件根本不可能出现。
大量土地骗贷案件背后隐藏的更深层次的问题，我们必须正视。
银行等金融机构对以土地使用权作为抵押进行贷款有严格的审查制度规定。据记者向国内一家商业银行信贷管理部门咨询，办理土地抵押贷款的程序一般有以下几个步骤：首先，企业持有土地使用权的法律凭证，向银行提出抵押贷款的申请。银行委托具有从事土地评估资质的机构进行地价评估，评估机构的估价结果报国土资源局备案，并按评估额的一定比例确定贷款数额。然后，企业和银行签订土地使用权抵押合同。最后，到国土资源部门办
理土地使用权抵押登记。土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律的保护。
简而言之，企业以土地使用权抵押贷款，必须拥有合法的土地使用证，上面标明位置、大小、用途、获得土地的方式等。这些资料可到土地管理部门查询，如核实无误，土地管理部门为银行开具他项权利证书，并做已抵押的标注。这些手续无误，银行才可以放贷。
以河南孙树华案为例。案发后，银行业人士曾发出这样的质疑：“银行严格按程序走的话，孙树华根本不。可能利用土地重复抵押，虚假抵押”，“靠土地抵押骗贷非常好查，只要带上抵押文书到土地管理部门的电脑上一搜索，骗贷就立即露馅”。
是什么导致银行不愿意甚至不能严格按照程序审查呢?在业内人士看来，土地骗贷手法简单，“技术含量”很低，如果没有当地政府干预和默许，这样轻松骗贷不会成功。正因为如此，银行也是有苦说不出： “华林集团是河南省重点扶持的企业，在政府某些领导的牵头和指示下，银行没有办法拒绝贷款申请。”
从警方披露的材料看，华林集团的模式是“争项目――征地――高估地价――贷款――争项目”。相应地，地方政府利用“推荐项目――低价征地一高价卖地”也有斩获。2003年，华林集团征地3000多亩，政府给农民的补偿价格是每亩22500元，而华林的购地价则为每亩75000元。这些土地在银行抵押时，价格又涨到了每亩20万元。
孙树华案并非个案。在诸多土地骗贷大戏中，一些政府扮演了不光彩的角色。而这正是近年来政府过度依靠“土地财政”所产生的一个怪胎。“上世纪90年代以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张。地方政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’。新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动”。国务院发展研究中心研究员蒋省三认为。
“土地和银行资金，是近年来我国大规模开发建设的基础资源，而对这两种资源的过度使用，正是投资过热的风险所在。”银监会副主席王兆星认为。
正因如此，土地储备贷款风险近年来也引起了银行业的警惕。据银监会的调查，近年来，有些地方发生恶意、违规动用储备土地和骗取储备土地的相关证明，或者是提供虚假执照等相关的批准文件，以此在土地开发和储备土地的建设过程中进行骗贷。
2008年审计署的一项调查也显示，土地储备贷款发放和使用申存在很多问题。有的土地储备贷款抵押物不实，有的土地储备机构贷款金额过大而还贷能力不足；土地储备贷款被挪作他用，如一些城市的土地储备机构将主要以贷款方式取得的土地储备资金用于股权投资、出借和市政设施建设等。这些突出问题，给土地储备贷款带来较大风险。
审计署有关负责人认为，产生这些问题的根本原因是一些地方政府将土地储备贷款作为重要的融资渠道，为获取城市发展所需的巨额资金，以储备土地的名义大量贷款用于城市建设。除了贷款风险外，土地储备贷款规模过大，会大量透支地方政府未来的土地收益，增加未来的还款压力和风险，还会造成盲目超量储备土地和建设规模的过度扩张。
可以预见，要从根源上遏制土地骗贷现象，除了完善法律制度、加强信息科学技术的应用。还必须阻断政府卖地机制，改变对“土地财政”的过度依赖。
国土、银行“联姻”：风险防范关口前移
不得不承认，一些土地诈骗案件背后，往往有这样一个共同的原因。由于相关技术手段的落后，贷款银行无法对企业提供的信息进行充分的调查核实，对个别企业的弄虚作假行为无法有效地甄别，致使个别企业提供虚假土地权证、多重抵押、多重担保等行径嚣张。
土地登记信息作为国土资源信息的重要组成部分，是具有法律效力的土地产权信息。不仅在整个国土资源管理中发挥着不可替代的基础作用，而且在明细土地产权、维护交易安全、促进社会和谐稳定等方面发挥着重要的作用。但是，大量利用虚假土地使用权进行抵押骗贷案件的发生，在一定程度上说明目前我国土地产权保障服务的滞后。土地登记信息的社会化服务手段和水平还远不能满足社会的需要。
尤其是2008年以来，全球性金融危机愈演愈烈，对我国经济影响日渐加大，房地产市场持续低迷。房地产行业和上下游相关行业贷款风险高企，潜在的信用风险进一步放大。中国政府拉动内需，保增长、促稳定政策频频出手。“地根”、“银根”两个闸门如何紧密配合、确保国家宏观经济政策，为实现“保增长”和“防风险”的目标提供信息支持和决策依据?在这个大背景下，加强部委联合，共同防范商业银行土地抵押贷款风险，将风险防范关口前移，已成为银监会、国土资源部两部委的共识。
近日启动的银行国土信息查询系统试点工作就是一种尝试。两部门联手共建的这个信息交流平台，可以通过电子网络信息查询每一块土地。业界期待，这将有助于打击利用虚假土地证等进行土地使用权抵押骗贷案件，防范金融风险。
事实上，早在2000年，国土资源部就开展了土地登记资料公开查询试点工作。为了维护土地权利人合法权益，保证土地交易安全，规范土地市场秩序，国土资源部《土地登记资料公开查询办法》(即国土资源部令第14号)2003年3月1。日起实施。作为政务信息公开的重要内容，《土地登记资料公开查询办法》规定，对于土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。这项工作的开展，为社会提供准确、权威的土地产权信息，对规范土地市场秩序、防范金融风险，建立公开、公平、公正的土地市场发挥了重要作用。各商业银行通过土地登记资料查询，在一定程度上防范了虚假土地抵押贷款的发生，对保证土地抵押贷款的安全起到了积极的作用。
由于当时技术的落后，14号令规定，查询人查询土地登记资料，应当在查询机关设定的场所进行；对于申请查询的土地不在登记区内的，查询机关可以不提供查询。
这种查询的特点就是，以土地登记机关现场查询为主，方式单一，不能实现网上查询和异地查询，制约了土地登记资料的查询效率，也在一定程度上造成了银行信贷调查过程中土地信息的不对称。如何对土地登记查询进行改善和改进，适应社会各领域对土地登记信息的强烈需求，探索利用高科技手段创新服务模式，扩展服务范畴，更好地防范金融风险，落实好国家宏观调控政策，成为银监会和国土部门共同思考的课题。
2008年2月，银监会主席刘明康与国土资源部部长徐绍史举行会谈，就建立银行与国土资源部门信息查询机制确定了框架性的合作意见。经过几个月的紧张准备，2008年11月，银行国土信息查询系统基本开发完成。2009年2月23日，银行国土信息查询系统试点工作正式启动。齐齐哈尔、长春、鞍山、宁波、广州等城市成为首批试点。
推进土地登记结果汇交：为以土地登记为基础的不动产统一登记奠定基础
银行国土信息查询系统试点的启动，是近年来国土资源部在完善土地登记制度，扩大登记覆盖面的同时，不断加强土地登记成果应用的一个实例。
2008年2月1日，《土地登记办法》开始施行。该办法规定，国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。
2008年4月8日，国土资源部发出《关于贯彻实施(土地登记办法)进一步加强土地登记工作的通知》。通知要求：加强土地登记资料公开查询工作。要扩大土地登记资料公开查询范围，规范查询程序，制定查询收费标准，丰富查询方式，提高查询效率。除提供纸质查询外，有条件的地区应尽快实现信息化查询，并通过网络逐步实现土地登记资料的异地查询，为当事人查询提供便利。
《通知》还要求，加强与其他专业主管部门的合作，实现信息互通，资料共享，充分发挥土地登记成果的作用。可以说，开展银行国土信息查询系统试点，正是一个宝贵的开端。这对于完善土地登记资料公开查询制度，实现全国土地登记信息的网络化一站式服务具有直接推动意义。
据国土资源部地籍司一位负责人介绍，国土资源部将以此为抓手，进一步完善土地登记制度、加强土地登记资料规范化建设、实现土登记全覆盖，并探索建立土地登记信息服务的长效保障机制，不断创新和提高国土资源政务信息服务社会的模式和水平，不断提高国土资源部门参与宏观调控的能力。
这位负责人还介绍，作为进一步完善土地登记制度，加强土地登记成果应用的一项重要措施，土地登记结果汇交工作将逐步推进，目标是要建立国家、省(区、市)、地(市)、县(市)土地登记结果汇交制度。目前国土资源部正在开展土地登记结果汇交工作试点，各地正在集中力量对现有土地登记成果资料进行规范化整理，为建立全国土地登记结果汇交制度奠定基础。
对于社会各界关注的不动产统一登记制度的建立，虽然目前还没有按照《物权法》的有关要求建立统一的不动产登记制度，但是，2008年7月获得批准的国土资源部新三定方案，强化了国土资源部社会管理和公共服务职能。方案赋予国土资源部“承担各类土地登记资料的收集、整理、共享和汇交管理，提供社会查询服务”及“推进国土资源信息化和信息资料的公共服务”职责。这为下一步建立以土地登记为基础的不动产统一登记奠定了良好基础。
对于遏制土地骗贷，科学技术不是万能的，银行国土信息查询系统的启动只是一个开端。
对于拓展土地登记成果社会服务，天地广阔，银行国土信息查询系统的启动也只是一个开端。