市场再扩 第1期

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2008年开局，国务院便了《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)。显然，节约集约用地仍然是土地利用管理的重头戏。而节约集约用地的重要环节，就是土地资源市场化配置。

《通知》第三部分明确提出：充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全节约集约用地长效机制。这不但充分肯定了十几年来我国土地使用制度改革的基本取向，而且进一步明确了土地资源配置的市场化方向，对于建立和完善土地资源配置的价格形成机制，全面落实工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地招标拍卖挂牌制度，推进基础设施和社会事业用地的有偿使用，具有极为重要的意义。

经济学意义上，资源配置一般包括计划配置和市场配置两个范畴。无论是计划配置还是市场配置，在其配置过程中无不受到各种制度的影响和修正，城市国有土地资源配置也是如此。科斯理论认为，制度结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素。在交易费用为正的情况下，一种制度安排与另一种制度安排的资源配置效率是不同的。从土地资源配置制度看，自上个世纪50年代初期到80年代末长达30年的时间里，我国的国有土地一直实行划拨供地制度。在这种供地制度下，政府对市场的完全替代，只能带来土地资源配置效率的低下。计划配置引致的土地资源粗放低效利用、闲置浪费问题，直到今天，都没有从根本上得到解决。制度安排所导致的土地利用低效，只能通过建立不同于计划配置制度的另一种制度来解决，而这种制度只能是市场配置制度。

土地资源的市场配置，其实质就是在土地供应中将国有建设用地作为一种要素，遵循价值规律、竞争规律、供求规律，以公开、公平、公正的市场方式提供给用地者。其核心是形成价格机制，通过价格来反映土地资源的稀缺性和土地市场的供求状况。在这一制度上，任何开发利用土地的单位和个人，都不能无成本、无代价地取得和使用土地。由于土地成本进入企业经营成本，对企业的生产经营活动有直接影响，用地者必须精打细算，提高土地利用效率，才能实现产出最大化和利润最大化。从而，资源配置市场化对微观用地主体形成了内在约束，这一内在约束机制的建立，是土地利用中防止浪费、促进节约，防止粗放、促进集约的制度基础。

实行土地资源配置的市场制度，就是政府作为土地市场中的供地主体，要遵循价值规律、竞争规律和供求规律等市场法则让渡土地使用权，充分发挥价格机制的作用。现阶段，就是要建立国有土地招标拍卖挂牌制度，通过招标拍卖挂牌方式公开出让土地使用权。土地使用人通过市场方式取得土地后，按照利润最大化原则珍惜土地、节约土地，从而达到高效利用土地资源的政策目的。

我国的土地使用制度改革，也正是遵循建立价格机制、实行市场化配置的脉络向前推进的。从划拨供地到协议出让，再到工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地招拍挂出让，贯穿着土地资源从计划配置向市场配置演进的全部历程：

――1988年，七届人大一次会议通过的《宪法》(修正案)规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”，标志着我国的根本大法肯定了土地所有权和使用权可以分离，土地使用权具有价值，可以入市流转。

――1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押，土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖方式。以行政法规的形式，确立了城镇国有土地使用权出让、转让制度。

――1995年实施的《城市房地产管理法》，在肯定土地使用权实行协议、招标、拍卖出让制度的基础上，进一步明确规定：商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。对经营性土地出让实行招标、拍卖等竞争性方式，提出了明确要求。

――2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个1-24意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。第一次明确具体地提出了国有土地招标、拍卖出让的范围和界限，为商业性房地产开发用地协议出让亮起了“红灯”，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的政策分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。

――2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》针对普遍存在的工业用地实行协议出让，各地为争夺项目和投资，通过行政干预压低地价，低成本工业用地过度扩张现象，明确提出：工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。把工业用地也纳入招标拍卖挂牌出让范围，实行市场配置。

――2007年实施的《物权法》，全面肯定了招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的市场化配置制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。

不难看出，上述法律政策的基本宗旨，是坚持市场取向的土地使用制度改革；核心内容，是建立反映市场供求状况和资源稀缺程序的价格形成机制；主要目的，是在更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。可以说，土地资源市场配置制度，是完全符合市场经济发展方向的，符合建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求的。因此，这一制度从产生之日起，便体现出强大的生命力，产生了明显的政策效应。

一方面，国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地使用权价格的市场形成机制基本确立。一是按照法律规定应当以出让等有偿方式使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存量建设用地，全面实行了有偿使用。二是工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地使用权，全面实行了“招拍挂”出让。全国“招拍挂”出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元，分别提高了9倍和10.2倍。2007年1月～11月，招标拍卖挂牌出让面积8.61万公顷、价款7488.01亿元，占出让总面积和总价款的比例分别为48.43％、82.2％。

另一方面，土地资源市场配置营造的公开、公平、公正的市场环境，对于从源头上和制度上防治土地出让领域腐败具有特别重要的意义。经营性土地出让实行公开出让计划、公开宗地信息、公开出让程序、公开集体决策、公开竞价、公开出让结果等“六公开”，使行政权力退出市场，政府供地行为更加公开透明，消除了腐败滋生的土壤，有效地从源头上抑制了腐败。

然而，应当说，目前我国土地资源的市场化配置程度仍不充分。在国有土地供应制度安排上，仍然是划拨供地制度与出让等有偿供地制度并行；在出让等有偿供地制度上，协议出让制度与招标拍卖挂牌出让制度并行的格局。特别是用地量占相当比重的公路、铁路、水利、民航、电力等基础设施和教育、文化、卫生、科研等社会事业，仍然采取划拨方式供地，没有成本约束，更谈不上市场配置。这种非市场配置，既不符合市场配置土地资源的制度要求，也不利于节约、集约利用土地。大学卖地、事业单位圈地搞开发、大型基础设施宽占窄用等现象无不与此有关。

如何解决这一系列问题?《国务院关于推进节约集约用地的通知》给出了明确的答案：

一是深入推进土地有偿使用制度改革，缩小划拨供地范围。政府供应国有土地时，除军事用地、社会保障性住房用地和特殊用地可以划拨供应外，交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地要积极探索有偿使用，经营性基础设施用地先行实行有偿使用，其他建设用地应严格实行有偿使用。

二是落实经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，扩大市场配置范围。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地及与该类用地配套的办公、科研、培训用地，都必须实行招标拍卖挂牌方式出让，通过公开方式确定土地使用者和土地价格。可以看出，在国有土地供应中减少和逐步取消划拨供地等非市场配置范围，扩大招标拍卖挂牌出让等市场配置的覆盖面，是该通知的核心内容。

《通知》中的这些规定，是深入贯彻落实十七大报告提出的“要在制度上发挥市场在土地资源配置中的基础性作用”，“形成反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的要素价格形成机制”的具体体现，昭示了国家推进土地资源市场化配置的决心，是我国政府在土地市场制度建设中的又一重大举措。可以预见，随着《通知》的全面贯彻落实，土地资源市场配置的范围和规模将进一步扩大，促进各类建设集体节约用地的市场运行机制将会发挥越来越重要的作用。