行政诉讼检察监督的探索和思考

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（昌邑市人民检察院，山东 昌邑 261300）

检察机关对行政诉讼实行法律监督，既是宪法赋予检察机关的职权，也是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。现行《行政诉讼法》运作已逾20年，行政诉讼法的制定和实施，对于中国社会从人治向法治转型，从公权力行使不受制约向受法律制约转型，从民不能告官，人权无司法救济向民可以依法告官，人权受法律保障转型起了奠定制度基础和开辟行进道路的作用。但是，由于行政诉讼法制定之时，我国市场经济体制尚未正式确立，法治和人权尚未入宪。时代的局限使该法当时确立的规则、制度存在诸多缺陷和不足，从二十多年的行政检察实践来看，检察机关的行政诉讼监督职能并未得到有效发挥，存在申诉案件匮乏、监督效果有限等问题。这些问题与法律的规定过于原则、监督依据不完备有很大关系，行政检察权在行政诉讼中的职能定位、权利辩解的不明确也是重要原因。

一、我国行政诉讼法检察监督的立法缺陷

我国现行《行政诉讼法》第10条、第64条分别规定了检察机关的法律监督地位和抗诉权。仅笼统地规定检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，且仅规定了抗诉一种手段，对行政诉讼监督的范围、方式、手段等方面均无明确的立法规定。立法的局限性使行政检察监督工作因缺乏依据而无法发挥应有作用。

（一）行政检察监督与行政诉讼检察监督的概念区分

行政检察监督包括行政诉讼检察监督和行政执法活动的检察监督，指的是检察机关依法对行政诉讼活动和特定的行政行为实施的法律监督。

《行政诉讼法》总则第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”对检察机关应该在行政诉讼哪些具体方面实施监督，则存在分歧意见。在分则第64条“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”将行政诉讼检察监督的对象限于已经发生法律效力的判决、裁定，在监督方式上仅限于抗诉一种手段，而忽视了检察机关对行政诉讼全过程的监督，与对整个行政诉讼制度的监督原则相违背，影响了行政诉讼检察监督职能的发挥。

（二）监督范围狭窄

《行政诉讼法》第64条将行政诉讼检察监督的范围局限于人民法院的生效判决、裁定，而对行政诉讼过程中的其他程序是否具有检察监督权没有明确规定，未将整个诉讼过程、审判人员在审判程序中的违法行为等纳入行政诉讼检察监督的范围，影响了行政诉讼检察监督的全面性。

（三）监督方式单一

检察监督方式是行使行政诉讼检察监督权的重要保障，《行政诉讼法》第64条对行政诉讼仅规定了抗诉一种检察监督方式，未涉及其他监督方式，这种事后性的监督方式使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人，由于检察机关没有阅卷权和参与庭审的权利，对行政案件的了解只限于当事人的事后举报，不可能掌握案件的全部情况，无从监督；同时，在事后进行抗诉，由于各种证据材料都可能已经发生变化，抗诉的难度大大增加，使抗诉权“名存实亡”。影响了检察机关对行政诉讼活动监督的效果。检察机关虽然以检察建议、再审检察建议、纠正违法等方式进行监督，但是因缺乏法律依据，难以发挥实质效能。

（四）行政公诉制度的缺失

行政机关从事行政管理的过程，是将国家法律、法规付诸事实的过程，其在行政管理过程中，侵害公共利益，就构成了对法律、法规的破坏。检察机关作为法律监督机关，代表国家利益和社会公共利益。检察机关通过自身行为维护国家利益和公共利益是其基本职责，因此，在国家利益、社会公共利益受到损害时，检察机关代表国家提讼符合法律监督机关的宪法定位。但在实践中，检察机关作为原告提起行政公益诉讼缺少法律的有力支撑。

二、在行政诉讼法修改中完善检察监督的探讨

完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。

（一）扩大监督范围

现行《行政诉讼法》将检察院在行政诉讼中的活动限制在监督审判活动上，意味着检察机关只对人民法院的审判活动进行监督，同时现行行政诉讼法第64条也将检察院的审判监督活动局限于事后监督，即只有人民法院作出生效的判决或裁定后，人民检察院发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。而对于诉讼活动中出现的违法活动却只能望而兴叹。因此，行政诉讼法修改应将人民检察院的法律监督对象主体范围扩大到所有参与诉讼活动的人，并对诉讼活动实施同步监督，实施监督的判断标准当然应该是诉讼活动是否合法、适当。基于此，原则上对于所有诉讼参与人的所有诉讼活动，如果存在违法情形，人民检察院皆可以实施法律监督。

（二）完善监督方式

在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，增强监督效果。在司法实践中总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确，因而在实践中被监督者往往对此置之不理，既影响了监督的效果，也影响了检察机关的威信。这三种非抗诉监督方式如果运用的好，与再审抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督的效率和效果。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释，另一方面，从长远的角度，应当以立法的形式肯定这三种监督方式，并明确其适用范围和法律后果。

（三）建立行政公诉制度

检察机关提起行政诉讼是指检察机关以国家的名义将涉及国家、社会公益等类型的行政案件提交审判机关，由其依法进行审理的制度。当然，检察机关直接提起行政诉讼的范围应当有所限制，检察机关应该有权对两类行政案件提起行政诉讼：一是损害国家和公共利益，无人的行政案件，如国有资产流失案、环境污染案等；二是受害人因各种原因不敢或不能的行政案件。检察机关对这两种案件的是有差别的，第一种案件是完全由检察机关提起公诉，第二种案件则由检察机关支持。授予检察机关行政公诉权，必然有利于平衡行政机关与相对人的不对等地位，从而达到排除诉讼障碍，维护国家法律的尊严和统一实施，促进行政机关依法行政，保护相对人合法权益的目的。