社会建设视角下中国和谐城市评价研究

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摘 要：从社会建设的视角出发，以公平、包容为主要原则，从政府治理、社会公平、社会保障、社会安全四个方面，对我国287个城市的和谐度进行客观评价。结果表明：我国城市和谐度整体偏低，相对于“北上广”等特大城市，二、三线城市和中小城市和谐度较高，城市和谐度与经济发展水平相关性高，东中西部地区差距明显，西部偏远地区基础薄弱。和谐城市评价中的四个方面都存在比较多的问题。未来，需要按照构建和谐社会的总体要求，以社会建设为主要手段，促进我国城市和谐程度的提高。

关键词：和谐城市；社会建设；评价

中图分类号：C915 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-10-44（8）

工业化和城市化是一个国家实现现代化的两翼。工业化在先，主要解决经济发展的问题，工业化主要靠经济建设来实现，目前我国这个任务基本完成；城市化在后，主要解决人民的生活问题，城市化应该通过社会建设来实现，其目标是通过社会建设构建一个现代城市社会，目前我国离这个目标还有相当程度的差距。从乡村生活方式向城市生活方式转变，是现代化的实现形式，也是一个国家从传统走向现代的主要标志。在对待城市化的问题上，我国曾经走过弯路。改革开放前，以工业化牺牲城市化，通过城乡二元体制，限制城市的发展，以牺牲农村为代价为重工业发展提供资源；改革开放后，在经济建设为中心任务的前提下，很多地方把城市化作为促进经济发展、增加政府税收的重要手段，在一定程度上忽视了社会建设与人自身的发展与需求。

党的十六大以后，随着我国发展模式的战略转型，未来我国的主要任务就是通过社会建设和城市化的推进，建设一个以城市为主体的和谐社会，进而实现整个社会的现代化，两者具有目标的一致性。因此，和谐城市建设应该按照社会建设的要求，以和谐社会为主要标准，坚持以人为本、公平正义的原则，保障人的基本权利，促进人的全面发展，为未来人们的生活提供安定、有序、和谐的环境。

1 和谐城市的概念、内容与评价体系

1.1 什么是和谐城市

什么是“和谐城市”？中外学界至今没有一个完整的界定，但“和谐城市”是城市发展追求的终极目标已经形成共识。城市建设的系统论认为，“城市是以人为中心、以自然环境和公共设施为依托、以经济活动为基础的、复杂的社会系统。整个城市包括经济、自然环境、公共设施、社会四个大的子系统，只有这四个子系统互相配合、协调发展，城市才能达到和谐。”[1]新城市主义者认为，“和谐城市的核心思想在于： 重视区域规划，强调从区域整体的高度来看待和解决问题；倡导回归 ‘以人为本’ 的设计思想，重塑多样性、人性化、社区感的城镇生活氛围；尊重历史与自然，强调规划设计与自然、人文、历史环境的和谐性。”[2]

秦光荣认为，“和谐城市至少应该包括以下几项内容：首先是经济繁荣的城市；其次是文化繁荣的城市；第三是天人合一、环境宜人的城市；第四是管理完善的城市；第五是高度重视社会发展的城市；第六是积极向上的城市。”[3]夏丽萍认为，“和谐城市的内涵包括： 可持续发展、协同性、舒适性和高成长性。”[4]朱道才、姚丽敏认为，“和谐城市的内涵应包括：经济繁荣、具备先进的文化、有完善的管理与服务相配套、人与自然的和谐、人与人的和谐、人与社会的和谐。其中人与社会的和谐是和谐城市的核心。”[5]综合来看，尽管不管学派对和谐城市的看法不同，但都强调和谐、可持续、发展等内容。

本文所指的和谐城市不是无所不包的城市系统，主要侧重从社会系统的角度来界定和谐城市建设，主要指社会系统内部不同要素之间的良性运行和协调发展。

1.2 和谐城市评价的主要原则

1.2.1 公平正义原则

和谐城市建设的第一原则应该是公平正义，能够为不同社会阶层的人提供公平的发展机会，尤其是受教育和就业、创业的机会。能够公平地享受城市发展所带来的成果，城市政府为所有群体提供均等化的公共服务和社会福利。按照罗尔斯差异公平的原则，重点关注弱势群体的发展问题，在城市社会政策制定中，优先向城市弱势群体倾斜。正确处理好社会各方面的利益关系，一些群体的利益增进不能以损伤其他群体的利益为必要的前提条件。各个社会群体应当得到有所差别但恰如其分的回报，社会阶层之间应当呈现一种相互开放和平等进入的状态。

1.2.2 包容性原则

和谐城市应该是一个多元文化共存、竞争发展的城市，传统与现代、东方与西方、不同民族、不同地域、不同派别的文化，都能在城市中交融发展。和谐城市是开放流动的城市，能够为城乡、各区域、国内外的人员、物资和信息交流提供公平的机会和优质服务。和谐城市的政府管理应更加公开透明，主要职能是为市民提供公共服务，为市民参与城市建设与管理提供机会与渠道，城市重要事项的决定要体现公众的意向。和谐城市并非没有利益差异和冲突，而是能够用有序化的方式控制利益差异和冲突，建立一种有效的容纳冲突的制度，通过利益表达规范化、制度化的途径，动态地实现利益均衡。

1.3 和谐城市评价的内容与指标

1.3.1 政府治理：决策的透明性、公共服务的回应性与可及性

透明性是使公民对于政府政策信息和政治信息，包括政府的立法活动、政策制定、政府预算、财政开支、公共危机以及一定程度上的国防外交信息有一定的了解，使其对政府工作过程及结果进行有效监督。回应性主要指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度。对民意采取积极的态度，认真听取民意代表和普通民众的呼声。服务的可及性，即获得服务的容易程度和可承担能力。政府治理主要包括：行政透明度和群众需求关注度两类指标。

1.3.2 社会公平：非歧视性、非垄断性

和谐城市应保障其居民的基本权利，生存权、就业权、受教育权、社会保障权等，不应该因社会地位、居住区域、户籍等不同而采取差别化的措施。社会公平还包括非垄断性，所有的资源和机会均平等地向一切社会群体开放，不同社会阶层的群体通过自己的努力，都有获得利益和向上流动的可能，整个社会结构公平开放。社会公平主要包括：户籍与非户籍人口之间的公平性和不同社会阶层之间的公平性两类指标。

1.3.3 社会保障：政府公共投入较高、社会保障体系健全

现代社会是高风险社会，西方国家应对现代风险的主要做法是建立全民覆盖的现代社会保障制度和福利制度。政府要把职能从竞争性的经济领域转到公益性的社会领域，加强社会建设，创新社会管理，增加对民生、社会保障、社会福利事业的财政支出比例，为城市居民建立比较健全的社会安全网。社会保障主要包括：人均公共财政支出和社会保障程度两类指标。

1.3.4 社会安全：社会运行秩序良好、犯罪率比较低

和谐城市应该是居民安全感比较高的城市，城市法制化程度比较高，公民财产和人身等权利得到比较高的保障，公民的权利不受第三人和国家权力的非法侵犯。城市整体运行秩序良好，社会应急体系比较齐全，生产安全得到保障，基层社会治安体系完善，各种社会犯罪问题得到有效的限制。社会安全主要通过每万人口刑事犯罪案件数来体现。

1.4 数据来源与评价方法

本研究采用的数据主要来源于中国社会科学院城市与竞争力研究中心“中国城市竞争力报告”课题组，该课题组在长期的研究过程中组建了中国社会科学院竞争力模拟实验室，实验室收集了全球500个城市、中国300个城市的数百项指标数据。本文所采用的数据主要来自数据库中中国287个地级市2011年的相关统计数据。统计数据大部分来自各地方统计年鉴、部分来自课题组成员的调研采集、部分来自国家工信部。

对中国287个地级市城市和谐度的测算与排名，是由“中国城市竞争力报告”课题组专业人员按照指标体系，对数据进行标准化和加权处理后，计算出每个城市的和谐度分值，然后根据得分的多少进行排名。各分项的数据分析由本文作者根据原始数据，录入SPSS统计软件后，用相关统计方法分析的结果。

2 中国和谐城市建设的现状与格局

2.1 二、三线城市和中小城市和谐度较高

根据测算，我国287个城市和谐城市竞争力指数的均值为0.3751，和谐度整体比较低，处于中等偏下的水平。 在和谐城市竞争力排名中，除了香港与澳门以外，内地排在前十位的分别是济南市、西安市、深圳市、青岛市、威海市、大连市、厦门市和宁波市。“北上广”均没有进入前10位。特别是济南市和西安市作为内陆两个传统的省会城市，在排名中分居大陆城市的前两位。而其他6个城市都是环境优美、经济发展极具活力的沿海开放城市（表1）。在排名前五十的城市中，非省会城市、非直辖市城市有35个，占73%（香港和澳门除外），这些城市中市区所辖人口低于100万的中小城市有19个，占38%。

排在后10位的城市中，主要是西部偏远、经济欠发达地区的城市，值得注意的是处于经济发展前沿的台州市，在和谐城市中排在倒数第10名（表2）。而近几年经济增长较快的直辖市天津排在第133位，重庆排在第210位。这说明经济的发展并不会必然带来社会的和谐。排在250名以外的37个城市中，中部的山西省有6个、湖南省有2个，东北地区的黑龙江省有2个、吉林省有2个，西北地区的甘肃省有7个、陕西省有2个、宁夏有2个，西南地区的广西壮族自治区有6个，云南省有5个、贵州省有2个，四川有2个，东南沿海的浙江有1个。值得注意的是中部能源大省山西有6个排名靠后，其城市发展模式应该引起深思。

2.2 和谐城市分布与经济发展水平相关度高，东中西部地区差距明显

从我国和谐城市分布的区域比较来看，港澳台是和谐度最好的，样本中的香港和澳门分别排在和谐城市前两名。从中国大陆285个城市的排名看，环渤海地区是最好的，在30个城市中有8个排在前50名，占26.7%。其次是东南沿海地区，在55个城市中，排在前50名的有13个，占23.6%。接着是东北地区，在34个城市中，排名前50的有7个，占20.6%。然后是中部地区，在80个城市中，有14个排名前50，占17.5%。西南和西北地区比较差，西南47个城市中，5个排在前50位，占10.6%。西北39个城市中，只有1个排名前50位，只占总数的2.6%。而和谐度最差城市排名中，西南地区有15个，占31.9%，西北地区有11个，占28.2%（表3）。

2.3 东部和中部二线城市迅速崛起，一线城市压力大，西部偏远地区基础薄弱

最近几年，中东部地区的一些二线城市和中小城市，在经济取得较快发展的基础上，当地政府开始把重点转向社会建设，目前这种势头开始由东部沿海地区向中部内陆地区过渡。例如在和谐城市排名前50的城市中，中部地区的湖南省有5个、安徽省有4个、江西省有3个，东北地区的辽宁省有5个，西部地区的四川省有4个。中部地区和东北地区共21个，与东南地区和环渤海地区数量持平。

但是对于“北上广”等一线城市而言，由于人口压力比较大，城市发展面临环境、交通、教育、医疗等一系列问题。最近几年由于住房价格高涨，对中产阶层的压力比较大。这些一线大城市也是中国财富最集中的地区，不同社会群体之间贫富差距比较大。再加上，外来人口数量大，管理方式落后，给社会稳定也带来很大压力。一些城市过度追求经济的发展速度，造成整个社会建设的滞后，对整个社会和谐带来负面影响。例如，五大直辖市中的天津和重庆在和谐城市排名中位置比较落后。西部偏远地区，由于经济发展水平较低，一些基本的生活问题还没有得到解决，离和谐城市建设还有一段距离，在和谐城市排名最差的37个城市中，西北和西南地区就占了26个。因此，对于中国来说，如何解决好一线城市和西部偏远地区的和谐城市建设问题，仍然面临着比较大的挑战。

3 和谐城市建设中存在的主要问题

3.1 城市政府行政透明度整体不足

随着我国市场经济体制的建立，政府信息公开、行政透明成为现代政府治理的一个重要内容。政府行政的透明化有利于规范政府的行为、限制公共权力、提升政府公信力、维护公民的公共权益。自2007年《政府信息公开条例》贯彻实施以来，虽然不少政府在信息公开化上做出了不少努力，但整体效果不佳，特别是一些敏感性的数据公开程度不够。2012年6月12日清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告。报告称，国内81个市级政府，达到财政透明平均水平的仅43%。如果按照“60分及格”的标准，81个城市财政透明度及格的仅7个，及格率为8.6%。在财政公开信息中，政府更愿公开预算而非决算，对预算外花销，81个市政府无一公开。

根据工信部提供的政府网站信息公开程度，笔者做出的测评数据显示：行政透明度最好的是香港与澳门，均获得1.38的最高分。内地城市中，排名前10位的城市分别是深圳、无锡、青岛、上海、大连、厦门、武汉、宜昌和沈阳，排名最好的深圳与无锡才0.92分，与香港和澳门差距较大。内地285个城市中行政透明度的平均值为0.5293（表4）。如果以香港和澳门为100分，达到及格线需要0.828分。在中国285个大陆城市中，达到及格线的只有11个城市，占3.86%。

3.2 政府对群众公共服务需求回应性低

改革开放初期，在物资极度匮乏的状况下，老百姓的需求十分有限。经过30多年经济的快速发展，我国的主要矛盾已经由需求不足转变为生产过剩。老百姓的需求由原来的温饱问题转变为更加多元化的追求。政府作为公共服务的主要提供者，应该积极回应老百姓的多元化需求，为他们提供差异。但我国政府还没有完成从管理者到服务者职能的转变，对老百姓的需求回应性比较差。

根据2011年工信部政府网站绩效测评互动交流指数和政府网站绩效测评日常监测与调查指数，笔者计算出政府对群众公共服务需求关注度的数值。政府对群众公共服务需求关注度最好的是香港和澳门，测评值是2.68。大陆城市排名最前的是青岛市，测评值是1.79，排名前10位的城市分别为青岛、成都、长沙、武汉、广州、深圳、沈阳、北京、哈尔滨和衡阳。285个城市的平均得分是1.0634，方差为0.096（表5）。如果以香港和澳门为100分，达到及格线的分值为1.608，大陆285个城市中只有13个达到及格线，占4.56%。

3.3 城市内部不同户籍与阶层之间的公平性差

中国延续多年的城乡“二元”体制在农民工的进城的形势下并没有削弱，而是进一步演变成城市内部的“二元”结构。国家虽然从大的方向上倾向于放松对城市户籍的管制，特别是对一些中小城市只要有稳定的职业、住所等条件即可以落户，但从全国各地落实的情况看，全国各地对城市户籍准入的限制仍然严格。根据全国287个城市对外来人口户籍限制的具体政策，笔者对全国户籍制度的开放性进行了排名。由于香港和澳门没有城乡户籍的概念，在排名中分居前两位。大陆285个城市中，排名前10的城市中除了沈阳、西安外，均为中小城市。特大城市中，北京排在第167位、上海排在第169位、天津排在第178位、广州排在第180位、深圳排在第179位、重庆排在第85位。户籍与非户籍人口之间公平性测量得分最高的大陆城市是四平、宿迁、湖州和松原，分值为0.66（香港和澳门为1.0），285个城市平均得分0.2748（表6）。达到及格线的只有9个城市。

从城市内部不同阶层的人群获得教育、社会保障、就业、医疗、住房、交通等资源和机会的情况来看。我国城市内部不同阶层之间的社会差别也非常大。公平性较好的香港和澳门测量分值为6.2分，内地城市公平性最好的城市是深圳得到4.13分，排名前10的城市是深圳、济南、厦门、北京、长沙、青岛、上海、武汉、广州和潍坊。公平性最差的是云南的保山市，分值只有0.11。排名后10位的城市是保山、百色、吴忠、陇南、武威、定西、中卫、石嘴山、临汾和兰州，基本上是西北和西南的边远地区城市（表7）。内地285个城市，平均分值是1.36，方差为0.68，说明城市之间差别比较大，达到3.72平均线的大陆城市只有5个。

3.4 政府公共服务支出区域差别大，社会保障覆盖面偏低

本研究以政府在就业、社会保障和医疗卫生领域的年度人均财政支出来比较不同区域城市提供公共服务的差别。数据分析表明，我国区域之间政府公共服务的投入存在很大差异，并不完全与经济发展水平相吻合。包括香港和澳门在内的287个城市，政府在就业、社会保障、医疗卫生人均公共财政支出平均为1183.21元，方差为531100元，标准差为728.765元，这说明不同城市之间差别比较大。从不同区域来看，平均数最高的是东北地区，平均为1968.14元；其次是港澳台地区，平均为1556.37元；环渤海地区为1165.46，排在第3位；东南地区为1160.72元，排在第4位；西北紧随其后为1145.63元，排在第5位；中部地区为1071.40排在第6位；西南地区最低，人均只有858.64元。从方差与标准差来看，不同区域的城市内部差别也比较大（表8）。

从不同区域的城市常住人口参加医疗保险、养老保险和失业保险的情况看，与发达国家相比我国三大保险的覆盖面比较低。内地285个城市中，常住人口的平均医疗保障覆盖率为32.02%，养老保障的平均覆盖率为22.69%，失业保险的覆盖率只有14.73%。社会保障覆盖程度最好的是东北地区、环渤海地区和东南地区，比较差的是西北和西南地区（表9）。

3.5 城市万人口犯罪率与经济发展水平呈正比

从万人口刑事案件的数量来看，我国287个城市的平均数是28.94起，从数据上看，远远低于一些发达国家的犯罪水平。从中国自身的情况看，中国犯罪率最高的城市是柳州，排在前10名的分别是柳州、澳门、南宁、银川、南昌、六盘水、台州、石嘴山、曲靖和珠海。从影响中国城市犯罪的因素来看，人均GDP与犯罪率呈明显的正相关关系，相关系数为0.262，行政透明度、阶层之间的公平性、政府对群众需求的关注度和常住人口的数量与犯罪率有比较弱的相关关系。其他如社会保障程度、户籍、政府公共财政支出等因素与万人口刑事犯罪数的相关关系不明显（表10）。

4 促进中国和谐城市建设的对策与建议

城市是和谐社会建设的载体，比照和谐社会建设的目标，未来和谐城市建设的总目标为：消除城乡之间以及城市内部不同社会群体之间的体制性差别，实现城乡人口、资源的自由流动，在更高的层次上实现城乡之间以及不同社会群体之间的融合；建立科学、民主、有效的城市治理模式，促进政府决策的透明化，为城市居民和社会组织参与城市建设与管理提供有效的渠道；转变政府职能，建设服务型服务，提高政府提供公共服务的可及性与回应性；增加政府对民生、社会事业的投入力度，建设普惠型的社会保障与社会福利制度，增加居民的幸福感；转变城市发展模式，化解城市矛盾，建立高效、精细的城市管理制度，减少城市犯罪，增强居民的安全感。和谐城市的建设基本路径是通过社会建设为城市居民生活提供高质量的公共服务和良好的社会环境。具体路径包括：通过户籍制度改革，废除城乡“二元”体制，促使农民工市民化；提高政府城市管理的科学化和精细化水平；调整资源的配置机制，为城市居民提供均等化的公共服务；构建全面、统一的社会保障和社会福利制度；制定高效、完备的法律体系，结合中国的文化传统，对城市人口进行管理。

4.1 提高政府的管理水平和群众的自治能力

法国社会学家孟德拉斯曾在其《农民的终结》描绘理想中的未来城市，应该是以拥有自我管理能力、独立精神和优秀品德的市民为主体的社会。[6]从城市管理的主体来看，应该由过去以政府为主的单一管理模式，向政府组织、社会组织、企事业组织、居民自治组织等共同管理的模式转变，逐步形成政府与社会相互支持、相互制约又相互依存的管理体制。要创新市民参与城市决策的机制，城市政府要创造条件，为居民参与城市管理提供多种机会与渠道，政府要通过网站、报纸等媒体对信息进行公开，使涉及城市发展和居民利益的事务能够让居民了解；政府的决策要采取从下到上的方式充分征求居民的建议，体现居民的意愿；社会政策或政府项目的实施，要通过不同方式接受居民和社会的监督。要加强城市社区建设和各类社会组织建设，为居民自治和参与城市管理创造良好的环境与条件。

4.2 破除城乡二元结构，为农民工融入城市创造条件

在城市化快速发展的过程中，国家要加快城镇户口管理制度的改革，取消对农民进城的限制，建立新型的户口登记制度，只要具有合法固定居所和稳定职业，即可申请城市户口，使农民工从身分上由农民转变成城市居民。加快劳动就业制度改革，破除体制内外的界限，建立统一的劳动力市场，对农民工和城市职工平等对待，实现真正同工同酬。要加快社会保障制度改革，建立以职业为主要依据的社会保障制度，逐步实施养老保险金全国统筹和全国流转。要健全农民工的政治参与机制，提高农民工的政治地位，在各种政治选举和政治活动中农民工都要占到一定比例。要增强农民工对城市的认同感和归属感，通过宣传引导农民工爱社区、爱社会、爱城市，把城市真正作为自己未来生活的家园，成为城市社区和社会和谐的稳定力量。

4.3 以社会体制改革为突破口，促进公共服务和社会保障事业的发展

制约我国和谐城市建设的主要矛盾是经济建设与社会建设不平衡、不协调，未来我国城市建设的重点在社会领域。通过社会建设，增加政府财政投入，为城市居民提供更多的公共产品与公共服务，实现公共服务的均等化。通过社会保障与社会福利体系建设，使城市居民共享发展成果，增强居民生活的幸福感。目前，我国的社会建设面临着一些障碍，特别是体制性的障碍。中国经济建设取得成功的一条基本经验，是从改革高度集中的计划经济体制入手，为经济建设提供了制度支持。未来我国社会建设也要从社会体制的改革入手，通过城乡体制、区域体制、劳动就业体制、社会分配体制、社会事业体制、社会保障体制、社会组织体制、社会管理体制等进行系统改革，激发社会活力和创造性，把我们的城市社会建设的更加安定和谐。

4.4 转变城市发展模式，坚持共建共享，减少社会矛盾，维护社会稳定

未来我国将进入以城市型社会为主体的时代，政府要全面转变以经营城市为主要方式的发展模式，退出竞争性的领域，不与民争利，把职能转到提供公共服务和科学管理上来，使群众能够共享城市发展的成果。改变过去以增加GDP为目标的“大拆大建”粗放型发展方式，通过社区建设、公共活动领域的建设，提高城市居民的生活质量和水平。从以前“重物轻人”，到以人为本的建设理念转变，城市的设计、规划、建设、管理要体现居民的需求，方便居民的生活。在城市发展中政府还要协调好不同社会群体之间的关系，特别是利益关系，化解社会矛盾和冲突，为不同阶层的社会群体和谐共处创造良好的社会环境。

参考文献：

[1] 赵景华，李代民.和谐城市评估指标体系构建[J].中国行政管理，2007，（12）：23.

[2] 钟海燕.论新城市主义与城市的和谐发展[J].经济纵横，2006，（5）：67.

[3] 秦光荣.和谐城市十讲[M].昆明：云南人民出版社，2012：4.

[4] 夏丽萍.城市发展中的和谐理念与和谐城市建设[J].发展月刊，2008，（1）：81.

[5] 朱道才，姚丽敏.安徽和谐城市竞争力实证研究[J].华东经济管理，2009，（2）：16.

[6] 张鸿雁.市民社会与城市社会结构变迁论[J].上海社会科学院学术季刊，2002，（3）：104-113.