安徽省“省直管县”财政体制改革研究

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摘 要： 2009年，中华人民共和国财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确要求：力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。而早在2004年安徽省人民政府就下发了《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》，明确从2004年起对全省57个县实行省直管县财政体制。经过多年实践，安徽省“财政直管”改革取得了一些成效，比如改革增加了县级可用财力，加快了财政资金周转效率，推进了县域经济发展等等，但是也出现了一些问题，比如“财政直管”与现行行政体制相悖，财权与事权不对称突出； “财政直管”后，财政监督管理难度增大；削弱了市级政府的财力，进而可能制约中心城市的发展并造成县级无序开发等，需要趋利避害，在制度设计上一一对应解决。

关键词： 安徽省； 省直管县； 财政体制； 改革

中图分类号： F812.7 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）01-0025-02

2009年，中华人民共和国财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，《意见》明确指出由省级政府直接管理县级财政改革的目标是：到2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。至此，在全国多个省市试点多年的省管县财政终于在全国范围内推进，而早在2004年安徽省人民政府就下发了《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》（皖政（2004）8号），安徽省财政厅随即出台了《关于省直管县财政体制改革的具体实施意见》，明确从从2004年起，安徽省全面实行省直管县的财政体制。

一、安徽省“财政直管”改革的基本情况

安徽省现有地级市16个，县级市6个、56个县。1994年国家实施分税制改革后，与中央相衔接，安徽省实施也是省管市、市管县的两级财政管理体制。直到2004年以后，按照《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》（皖政（2004）8号）开始实行省直管县财政管理体制改革。省财政通过调减县级原体制上解数额、取消县级原体制递增上解、将相对固定的结算补助和专项上解合并后进入体制基数等措施，进一步规范了省对市、县的财政分配关系（数额直接核定到县）。同时，取消了市对县的不同种形式的财力集中并对市级由此造成的财力缺口，省财政予以适当补助，规范了市对县的财政分配关系。

具体而言，在收支划分上，安徽省“省直管县”财政改革的特点之一就是财政收支范围基本没有变化[1]。首先在财政收入上，1994年分税制改革以后，安徽省虽然实行的是省管市、市管县的两级财政管理体制，但增值税和营业税是按属地原则进行分享，省、市都没有分享县级的增值税、营业税；而所得税除了省属企业所得税作为省级收入外，其他地方税种基本按属地原则划归市县；2004年，安徽省调整了所得税收入分享方案，所得税收入基数也直接核定到县。同时将中央下划所得税和省属企业所得税全部按属地原则划归市、县。目前除所得税省级15％的分享比例以外，没有再分享其他税种，财政收入划分比较简单、明确。其次，在体制补助方面。2004年调整以后，安徽省所有县均纳入体制补助县，而地级市中只有六安市、宣城市、池州市、宿州市属于体制补助市，省内其他地级市为体制上解市。最后，在税收返还上。对于上划“两税”，省对市、县按基数加增长的办法返还，对于所得税，则按基数返还。

在其他方面，省对市、县的财政收支范围和收支基数、转移支付、重要的结算项目等均直接核定到县（市）。譬如，在财政转移支付上，省级对县级的转移支付，按照公平合理，科学规范的办法，统一分配到县；在资金往来上，明确对接省级与县级的资金往来关系，资金的调度由省直接拨付到县；在重要项目结算上，由省财政直接决算到县；在财政预决算上，虽然仍由各市财政局负责汇总所属县（市）预决算并上报，但是各县需要按月向省财政厅报送预算执行情况分析；工作部署上也直接由省级部署到县级。

二、安徽省实行“财政直管”的成效

（一）建立了省、市县两级财政管理体制，提高了财政管理效率

按照管理学一般原理，层级越多，效率越低，层级越少，效率越高，原有的省管市、市管县两级地方财政管理体制管理层级过多，增加了成本，降低了效率。中央、省级政府支持县乡发展的资金、项目等在“市管县”的体制下容易出现截留、拖延现象，难以及时落实到位，影响了财政分配的效率。实行省直管县后，建立起了直接高效的扁平化财政管理体制，省级财政在体制补助、转移支付、税收返还、资金往来等方面直接到县（市）级，同时，相对理顺了市、县（市）级财政分配关系。取消市对县各种形式的财力集中，明确规定不得将应属于县级收入范围的收入收归市级；调整和完善所得税收入分享改革方案，规范了跨地区卷烟工业、煤炭生产等企业的税收分配制度。同时，将扁平化管理体制延伸到乡镇一级，明确了县乡财政支出范围、责任和收入范围，明晰了乡镇财政的支出标准和顺序，从体制机制上确保乡镇财政的健康运转。

（二）增强了县级财政保障能力

安徽地处中国中部，属于经济欠发达省份之一，部分贫困县财政一直是“吃饭财政”，不仅无力推动县域经济发展，连提供基本的公共产品都十分困难；随着安徽省“省直管县”财政体制改革以后，建立起省、县（市）之间直接的联系，省级在转移支付、收支划分、财政预决算等方面直接下达、考核到县，解决了部分地方存在的市级财政截留省级对县级下划资金的问题，大大提高了县乡级财政保障能力。2009年， 全省县级可用财力671.4亿元，税收返还及各项财力性补助为386亿元，与2007年相比，县级可用财力增加240.2亿元，增长55.7％，其中来自地方一般预算收入的增量为115亿元，占可用财力增量的47.9％，来自税收返还及财力性补助增量125.2亿元，占52.1％。

（三）扩大了县（市）的财力，促进了县域经济快速发展

实施“财政直管”后，从源头上断绝了市级对县级财力的截留、阻断，增加了财政资金的运转效率，从而促使安徽省县（市）财力和县域经济取得了长足发展。“十五”期间，安徽省县域财政收入占全省总量的份额由32.4%下降到21.9%，增幅明显低于全省增幅，而到了2009年，全省县级财政总收入470.6亿元，比上年增长23.9％，高于全省增幅近7个百分点；增收额占全省增收额的40.3％，比上年提高10个百分点；有14个县财政总收入超过10亿元，比上年增加7个，其中凤台县、肥西县财政总收入首次突破20亿元。

县域经济上，“十五”期间，安徽省县域GDP年平均增长8.3%，比全省低2.3个百分点，县域GDP占全省的份额由2000年的48.1%下降到的2005年45.9%；而到了2007年，县域GDP达到3491.3亿元，比上年增长14.8%，较全省快0.9个百分点。县域GDP总量占全省47.5%。县域GDP平均规模为57.2亿元，比上年增加10.3亿元，县域经济运行质量提高，县域经济效益显著提升，居民收入较快增长。[2] （四）有利于社会主义新农村建设

安徽地处中国中部，经济发展水平相对落后，省内除合肥、马鞍山等少数城市外，大部分地级市经济发展水平不高，经济规模较小，财力较弱，对所属县（市）的经济辐射、带动能力差。在原有“市管县”财政管理体制条件下，不仅难以补助、带动县域经济发展，相反，还容易产生市级利用管理权限，截留、争夺县级财力的情况，而相应的，县级政府的财力不足，往往导致县域经济发展滞后，并形成周而复始的恶性循环，最终，县级财政不得不寻求从乡村获取“财源”，这样，财政资金不仅难以有效反哺农业，难以支撑新农村建设，反而可能加重农民的负担。施行“省直管县”改革后，县级政府财政保障能力提高，县域经济发展加快，县域经济辐射带动能力提高，有利于分流农村剩余劳动力、带动农村经济的发展，同时，“省直管县”提高了财政资金周转效率，减少了管理层级，更加有利于中央、省级财政补助资金足额、高效用于“三农”建设，增加了城市反哺农业的效率，有利于社会主义新农村建设。

三、安徽实行“财政直管”改革中出现的问题

（一）“财政直管”与现行行政体制相悖，财权与事权不对称突出

我国现行的行政管理体制是五级体制，地方政府的管理层级为：“省、自治区、直辖市；设区的市；县和市所设的区；乡，镇”四级，由省管市、市管县。而“财政直管”后，市级实质上失去了对县级财政的管理权，违反了我国预算法的“一级政府，一级财政”原则。而且在“财政直管”改革后，县级党委政府仍然受市级党委政府的监管，在人事任免、行政管理等方面仍然是“市管县”；在相关法律法规、政策没有修改完善之前，市级仍然行使全市范围内的事权，并事实上部分履行着应当由县级履行的事权，市级财权缩小，事权不变，其事权财权不对称情况更加严重。上述行政管理权、体制和财政管理体制不统一的情况，必然会造成管理上的混乱和公共产品提供中的资源浪费。事实上，在财政“省直管县”改革后，存在部分地级市为了保留部分利益，在交通规费等方面与县争夺利益、在承担责任和义务时又与县级相互推委的情况；而一些垂直管理部门，比如工商、税务、食品药品监管部门，其管理体制与财政管理体制矛盾更加突出，扩权前是一个“婆家”，扩权后变成两个“婆家”，工作、监管程序重叠，更加困难。[3]

（二）“财政直管”后，财政监督管理难度增大

“财政直管”改革后，原有的省管市、市管县体制被打破，导致两个方面的结果，其一是省级财政监管任务急剧增加，省财政监管部门疲于奔命，以安徽为例，省财政监管的市原本只有17个，“财政直管”改革后，56个县都将纳入省级监管，省级财政在人员、机构上虽然有所增加，但是在人员、机构、制度上仍嫌应接不暇；同时，全省财政监管权集中到省级，增大了省级财政权力寻租的风险；其二，市级财政在“财政直管”条件下，对县级财政的监管主要是检查指导，既没有足够的权力监管更没有监管的动力；对县级财政来说，县级财政的权利和财力突然增大，而省级财政监管多少有些“鞭长莫及”，县级财政本身在制度、人员、管理的思路、理念等方面短期可能无法适应改革的需要，如何保证县级财政权力不被滥用，这些问题都未解决。

（三）削弱了市级政府的财力，进而可能制约中心城市的发展并造成县级无序开发

原有的“市管县”格局下，地级市发展可以更多地吸收周遍腹地资源，形成整合优势，支撑中心城市发展，“财政直管”体制改革后，地级市失去了对县级财政的管理权，县级财政可以更加有效地支持县域经济发展，但是与此同时，相对地，会削弱中心城市的发展。由于“财政直管”改革的同时，行政管理体制未改革，地级市仍在履行全市范围内的事权，包括部分应由县级提供的公共服务，制约了部分市级财政特别是经济发展水平较低的城市发展。而对安徽省来说，经济总量还不够大，当前，更加需要集中资源建设几个中心城市，形成辐射效应。

从县域角度来看，一方面，从资源有效配置角度来说，“财政直管”体制改革，大大充实了县级财力，并且为进一步扩权强县打开了制度空间，这固然有利于县域经济的发展，但是也要看到，长期以来，在市管县制度约束下的县级政府，财力和权力一旦放开，必然会引发巨大的建设热情，而在制度转型条件下，“省管县”制度仍有一个完善和适应的过程，而市级主要的工作热情则转化到城市建设领域，对县级财政既缺乏管理权限，也缺乏管理热情。与此同时，县级政府的业务水平、经济建设、管理能力一时之间难以适应，县级的建设热情和对政绩的追求可能会导致“大干快上”的开发热潮，而违背全省、市统一的发展格局和产业格局，甚至造成重复建设和资源浪费。另一方面，“财政直管”改革前，部分县级财政就是“吃饭财政”，财力难以为继，“财政直管”改革后，这些县的运转经费得到了充分保障，有的县发展的积极性反而不大，不是将精力用在如何增长财源，发展经济上，反而将精力用在如何向上级争取财力上，县域经济发展反而受限。

四、趋利避害，完善安徽省“财政直管”的几点体会

（一）科学划分市、县两极事权，理顺省、市、县三级财政关系

按照奥次的财政分权理论，如果低级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由低级政府来供给该公共产品将更有效率。以此为出发点，应当将更多的事权向县级倾斜。对市级而言，除了全国统一的工商、质监等垂直管理职权外，主要管理职责应集中在城市规划、城市建设行政管理、城市社会治安综合治理等方面，同时要赋予市级一定的管理权限和手段，促使市对县有效指导和督促，提高市级支持县域财政发展的积极性；县级政府则主要承担公共服务职能，负责本地区大部分公共产品的提供，同时赋予县级政府县域经济发展规划、建设管理、计划生育、社会治安综合治理等事权。具体而言，现阶段，首先是省级要加大对市级特别是财政困难的市的财政支持力度，促使其独立发展；同时省级要加大调控力度，因地制宜，公平合理地安排县（市）发展。市级政府要配合省级政府对县（市）的监管调控，对县级财政能放权要彻底放权，同时作好指导监督工作；县级要自觉接受市级财政指导，在争取上级财政资金的同时要克服“等、靠、要”的心理，积极发展县域经济，扩大财源。从长远看，最终要积极推进省直管县行政体制变革，通过现阶段的“财政直管”改革最终促使行政体制的“扁平化”，建立省直管县行政管理体制。

（二）完善“财政直管”条件下的省市县财政监管制度

为防止“财政直管”改革后，出现省级无力监管，市级无权监管，县级不会监管的“财政监管缺位”现象，应当从以下几个方面完善财政监管：首先，在监督主体上，省级政府要创新监管机构，可以考虑在部分市县建立省级财政专门监管的派出机构机构，代表省级加强监管；县级政府要加强教育培训，充实人员，提高财政部门自我约束能力，同时要加强与人大、审计、社会监督部门配合，强化自我监督。其次，在监督权限上，省级要加强综合协调，协调各级力量加强财政监管，特别要突出重点，重点加强对省直管县财政改革情况的监督检查，加强对专项资金的监督检查；市级财政监督部门仍要发挥对县级财政监管部门的指导作用；县级要创新财政监督模式，县级财政监督部门要进一步提高自身监督的能力和效果。

（三）杜绝“一刀切”，正确处理加快中心城市发展与增强县域经济发展的关系问题

2005年6月，总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县‘试点”。这意味着，“省直管县”财政体制改革是必要的，但决不能搞“一刀切”，现阶段安徽省经济发展的区域布局，主要分为以合肥为核心的省会经济圈、以芜湖、马鞍山为核心的皖江城市带、“两淮一蚌”城市圈等。这些特点决定了我省在完善财政体制过程中，需要统筹兼顾，既保障县域经济发展，又要加快中心城市发展，增强市级财政的调控能力、辐射能力和带动能力，确保城乡统筹发展。具体的，对经济发展水平较低的市应当继续推进“省直管县”，同时加大对这些市的财政转移支付力度，确保市级和县级共同发展；对合肥等经济较为发达，发展速度较快的中心城市可以考虑由市级管理县级，在一段时间的发展后，必要时可以考虑撤县并区，支持中心城市集中资源发展，同时辐射带动地区经济发展。

参考文献：

[1] 石亚军，施正文.从省直管县财政改革迈向省直管县行政改革[J].中国行政管理（探索与争鸣），2010（02）.

[2] 国家统计局安徽调查总队.安徽县域经济实证分析与发展研究.中华人民共和国国家统计局，www.stats.省略/tjfx/dfxx/t2008060

3_402484381.htm.

[3] 邹惠艳，傅光明.推行省直管县财政体制刍论[J].改革透视，2006（05）.