海南省旅游业法规体系的构建与研究

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇海南省旅游业法规体系的构建与研究范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘 要：伴随着海南省旅游业的快速发展，海南的旅游法制建设也取得了一定的成绩，旅游法规已初步形成体系。但不容否认的是，海南省的旅游法建设还存在不少问题，本文从四个方面提出了海南旅游法规体系中存在的问题，分析了海南旅游立法的相对滞后给旅游业带来的不利影响，从而促使相关立法机关重视旅游立法，进一步健全和完善旅游法律体系。

关键词：海南；旅游法规体系；市场规范化

改革开放以来，中国旅游业一直保持着高速发展，到今天，旅游业已经成为很多省市的支柱产业。为了保障旅游者的合法权益，维护旅游市场的正常秩序，使旅游业在法制轨道上良性发展，我国也在不断加强对旅游行业的立法工作。自1985年来来，中国已公布的旅游市场法规、条例、标准等已经不下40余个。中国各省市在发展旅游业的同时，也都逐渐颁布了一些区域性的旅游法规。这些地方性的旅游法规和国家层面制定的法规一起，共同构成了中国的旅游法规体系。但是与旅游业发展的速度相比，中国的旅游法治建设仍十分滞后。海南省作为中国著名的旅游大省，非常有必要尽快建立起一套健全完善的旅游法规体系。

一.海南省旅游法规体系的构成

目前中国的旅游法规体系主要包括旅游行政法规、旅游部门规章、地方性旅游法规、地方性旅游规章四类。前面两类法规和规章属于国家层面的对于中国旅游业的总体性规范文件，主要目的是为中国旅游业的正常发展建立有序的行业环境。后面两类法规和规章则属于各省市地方为了扶持和规范本地旅游业的健康发展，而在国家相关法规和规范指导下制定的规范文件。由于我国旅游立法起步相对较晚，目前国家层面的旅游法规体系并不健全，不够完善，使得各省市十分有必要根据各地旅游业发展的现实情况，有针对性地制定地方性旅游法规和规章。

另外，在此四类旅游法规之外，还有大量涉及一般民事与商事法律关系的法律法规，如《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《保险法》、《民用航空法》、《文物保护法》、《公司法》等，以及一些国际上的旅游条约或公约，在各自层面上对都旅游行业的某些环节做了一定的法律规定和引导，是对中国旅游法规体系的补充和支持。

对于海南省来说，其旅游法规体系的现状是：第一类：旅游行政法规，主要是由国务院依据法定程序和条件制定的关于国家旅游行政管理活动方面的规范性文件。目前我国在国家层面上的旅游行政法规仍然很不健全，作为旅游行业根本大法的《中华人民共和国旅游法》酝酿了这么多年，仍然没有正式出台。只颁布了几项对旅游行业十分重要的专项法规，如《旅行社管理条例》等。这也造成了国内各省市，包括海南省在建立旅游法规体系时候的先天不足。

第二类：旅游部门规章，是由国家旅游局依据法定程序和条件制定的规范性文件，有时也可与其他部门共同制定。目前，按照类别可以划分为六大类。包括旅行社经营管理方面、导游人员管理方面、旅游饭店业方面、旅游争议与投诉方面、旅游资源保护方面、旅游安全方面等。此类规章、标准数量相对较多，基本涉及到了旅游行业的主要方面，是中国各省市在发展地方旅游业的过程中主要依据的一类法规条例。

第三类：地方旅游法规，是指由省一级（省、自治区、直辖市）或经国务院批准的较大的城市（省会城市、计划单列市等）的人大及其常委会制定的符合本地区旅游业发展情况的综合性旅游法规。1995年，海南省人大常委会出台了全国第一部旅游行业的地方性法规——《海南省旅游管理条例》。2001年经过修订后，正式定名为《海南省旅游条例》。这标志着海南省在全国率先全面开放旅游市场，可以算得上是我国首部与国际市场接轨的地方性旅游法规。

第四类：地方性规章，是指由省一级（省、自治区、直辖市）或较大的市（省会城市、计划单列市等）的人民政府在法定职权范围内制定的办法、规定等。海南省在这方面也比较重视，先后于1998年公布了《海南省红树林保护规定》之后；2006年公布了《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》；2010年通过了《外国人免签证来琼旅游团服务和管理办法》，2011年集中出台了《海南国际旅游岛建设发展条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅游景区景点管理规定》和《海南经济特区旅游价格管理规定》等5部旅游法规；2012年海南省人大常委会又通过了《海南经济特区旅馆业管理规定》、《海南经济特区旅游客运管理若干规定》两项涉及旅游住、行等关键环节的旅游法规。

二.海南省旅游法规体系目前存在的问题

中国目前的旅游法制体系仍处在健全发展阶段，通过检索各省市的旅游局官网和相关资料所公布出的地方性旅游法规和地方旅游规章，可以发现至2008年，我国各省、市、自治区基本都制定了本省的旅游立法。不仅如此，南京、成都、杭州、西安、苏州等较大的旅游城市也陆续出台了本城市的旅游管理条例。但同时，各省市区对于起到支持作用的地方性规章的立法工作普遍投入较少，能够查询到的各省市已公布旅游部门规章数量很少；而像海南省这样制定了10部以上旅游部门规章的，已是极少数。

与国内其他地区相比，海南省的地方性旅游管理法规在数量和质量上，在国内已是居于前列。从目前已经颁布的海南省的地方性旅游规章来看，主要集中在旅行社、导游、景区景点、旅游价格、住宿业、外国游客和旅游运输方面，覆盖了旅游六要素“食住行游购娱”中的五项（餐饮业除外）。

整体而言，目前海南旅游法规体系的建设仍大大滞后于海南旅游业发展的现状；除了《海南省旅游条例》外的主要旅游法规，几乎都是在2010年之后颁布的。同时，从旅游市场的规范化情况看，海南省还没有积极主动地运用好经济特区的优势，做好地方性旅游立法建设。近些年几乎每逢春节都会出现有关海南旅游的负面报道，也从侧面反映出海南旅游法制环境的不健全。

海南旅游法规体系目前存在的问题可以归纳如下。

（一）国家层面的旅游上位法的不健全

我国旅游行业基本法的长期缺位是目前对旅游者权益保护不力、旅游资源不能合理规划开发的主要原因。实际上国家旅游局早在1982年就曾组织专家起草《中华人民共和国旅游法》，但数易其稿、几经波折，至今也未能将旅游业的行业基本法正式公布。这使得各级旅游局在管理职能上缺乏全面性及权威性。而且由于旅游业本身是一项综合产业，涉及到多个行业，而每个行业都有自己的主管部门，旅游局不能替代其他部门的管理职能，导致了交叉重复的管理混乱局面。旅游基本法的迟迟不能出台，也直接导致了地方旅游立法没有上位法的支持，在法理上缺乏立法依据，因而不能更好地对旅游者起到保护作用，也不能有效规划及开发当地的旅游资源。

（二）海南旅游基本法规的缺陷

针对中国旅游业行业立法的现状及海南旅游业发展的现实需要，海南省虽然在国内较早颁布了《海南省旅游条例》（后文代以《条例》）。但该《条例》作为综合规范海南旅游业各种关系的地方旅游基本法规，尚有许多不足。首先，该《条例》对海南旅游业中政府监督管理部门的权责界定不够明确。条例第五十七条规定：“旅游行政主管部门或者其他有关行政管理部门应当依法加强对旅游市场的管理和旅游服务质量的检查、监督。”但未在全文中明确其他有关行政管理部门具体包括了哪些部门。在该《条例》中“有关部门”和“有关行政管理部门”一共出现了21次之多。作为地方性旅游法规，条文本身就应该详细、具体，否则就会影响法规的具体实施和操作。其次该《条例》对旅游消费者权利的保护不足，该条例在第五章，分四条，只用了六百余字对旅游消费者的权利和义务作了界定，但条目过于简单，对于消费者的权利救济，涉及得也较少。第三前瞻性不足。该条例虽然于2001年修订过，但随着中国加入WTO后对外开放程度的逐渐加大，海南省旅游业的环境和规模已经远非昔日可比。加上2010年海南正式开始实施建设国际旅游岛的国家战略，海南旅游业将直接参与国际旅游市场的激烈竞争，国际旅游经营者抢滩国内旅游业会给国内旅游业经营者包括海南旅游经营者造成较大压力。这些都新情况要求海南在旅游立法上做出更加及时的回应。

（三）对游客权利及旅游市场秩序方面的立法不足

海南目前仍没有针对国内国外游客在琼旅游权利保护的专门性规章，虽然颁布了一些有关旅游价格的地方性旅游规章，为海南旅游市场的健康发展提供了法制保障，但对于规范旅游市场竞争秩序的立法工作还存在许多不足。首先，海南旅游服务价格规范不到位。尽管《海南经济特区旅游价格管理规定》等法规都有旅游服务价格规范，但实施效果并不明显，海南旅游服务市场的价格秩序仍较混乱。旅行社低价恶性竞争，“零团费”、“负团费”现象时有出现；不同等级景点门票价格级差不规范，景点价格制定没有统一标准；每逢旺季期间海南酒店价位就会暴涨。海南旅游服务市场价格管理失控的现状说明海南旅游市场价格立法尚不到位，不足以有效规范市场价格行为。其次，现有规范旅游市场竞争秩序的法规条文可操作性差。由于海南省地方立法中涉及旅游市场秩序的法规较少，需要靠其他部门已公布的其他规章来帮助界定旅游市场中的各类违规行为，不能全面规范旅游市场竞争秩序。

（四）旅游执法力度较弱

经过20多年发展，海南省的旅游执法环境已大为改善，但是在旅游执法方面仍存在不少问题。其突出表现为执法力度弱，对旅游经营企业和旅游从业人员的违法违规行为处罚不及时，或处罚轻微，对民间消费者的投诉案件，处理不及时，结案率低；不能有效地对旅游市场的规范化形成约束机制，使得一些违法违规行为严重泛滥。执法不力，处罚不到位，不仅不能保护旅游企业，反而加重了旅游企业间的恶性竞争，破坏了正常的旅游市场交易秩序。寄希望于每年一次或几次的针对旅游市场的严打行动，是不可能真正有效改善目前的旅游执法现状的。

三.完善海南旅游法规体系的对策

（一）呼吁相关部门进一步加强旅游上位法的立法工作

海南省可以适当呼吁，国家相关部门进一步加强基础性旅游法规的立法工作，并积极献言献策，为中国旅游法规体系的健全贡献力量。实际上海南省的旅游业发展迅速，并在国内遥遥领先，所面临的国内外旅游经营者的竞争，所遇到的旅游问题，所需要应对的旅游困境都是突出的，而这正可以为海南以及中国旅游业立法积累大量有价值的经验。

（二）修改和完善海南旅游基本法规

高速发展、市场竞争激烈的海南旅游业，也迫切要求海南省对本省旅游基本法规《海南省旅游条例》中存在的问题继续修改、补充和完善。首先，进一步明确政府管理部门的权责范围，充分发挥政府旅游行政管理部门在海南旅游业发展过程中的协调作用。旅游行政部门在旅游业发展和旅游法律关系中处于十分重要的地位，明确政府部门的权责范围有利于旅游业的规范和健康发展。避免某些政府管理部门争功诿过、推卸责任、争抢权力等问题。其次，要在《条例》中对旅游者的权利救济完善化，对旅游者的权利和义务作进一步清晰的界定，这样也可以为其他地方性旅游规章的建立提供指导。第三，注意旅游基本法规的前瞻性。《条例》作为地方综合性法规，应当具有一定前瞻性，能够预测到海南旅游市场发展在一定时期内对所调节社会关系的影响。尤其是对海南建设国际旅游岛的过程中，旅游业可能面临的新情况、旅游经营方式可能出现的新变化，做出符合海南旅游业发展要求的前瞻性规定。

（三）进一步对旅游市场规范化作出立法

必须针对现有海南旅游市场规范化方面立法的缺陷，继续推进海南旅游市场秩序立法。应完善海南旅游服务市场价格立法，整治海南旅游服务市场价格秩序。旅游产品价格的公允程度直接关系到海南旅游业对游客的吸引力。目前海南旅游服务市场价格立法的内容分散、不系统，难以发挥规范旅游市场秩序的合力。应当改变目前旅游法规条文过于零散的弊端，对海南旅游服务市场中的各种社会、经济关系做出严格、清晰的规定，加大对在琼旅游者的保护和权利救济力度，为海南旅游市场的规范化提供可靠法制保障。

（四）严格旅游执法

在健全海南旅游法规体系的进程中，我们不仅要有完备的旅游法规、规章，还应有严格的旅游执法。要下狠决心，花大力气改变海南旅游业现有旅游执法手段少、力度弱的现状，清晰界定各类涉及旅游市场监管的行政管理部门的权责范围，避免在执法中各部门的职责不清和互相推诿。同时，鉴于旅游执法涉及面广、牵涉部门多的情况，可考虑建立旅游市场监管的联动管理体制，形成长期机制，由旅游行政部门牵头，联合工商、公安、价格、环境等部门开展旅游市场的联动规范化治理。不论淡季旺季，都应当迅速妥善地处理旅游者的各类投诉和纠纷，对发生重大旅游投诉及重大旅游违规行为的企业和个人，实行“信誉问责制”，对旅游市场违规行为实行“零容忍”，予以坚决查处，并在媒体上通报违规企业名单。必须加强旅游市场的执法力度，才能有力维护海南的旅游市场秩序，为建设国际旅游岛打下坚实的基础。

参考文献：

[1] 宋才发，杨富斌. 旅游法教程[M].北京：知识产权出版社，2006.

[2] 郑国全.日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示[J].法治研究，2008，（11）.

[3] 韩钧雅.我国地方综合性旅游法规立法体例比较研究[J].旅游学刊，2005，（3））.

[4] 刘劲柳.我国旅游法之路在何方[J].旅游学刊，2006，（1）.

[5] 赵利民.我国旅游法存在的问题及对策[J].企业经济，2009，（10）.

[6] 彭程甸.论湖南旅游经济立法的完善[J].湖南财经高等专科学校学报，2006，（8）.

[7] 刘云亮 国际旅游岛建设促进条例立法研究[J].行政与法，2011，（6）.

[8] 梁文娟，李希昆.旅游资源可持续发展的立法问题[D].昆明：昆明理工大学，2006

[9]海口旅游网.省市政策法规[EB/OL].http：///gov/more.asp？BigID=5&SmallID=18

基金项目：三亚学院校级课题（XYQN12-15）：《海南旅游市场规范化及与几个历史文化旅游胜地的比较研究》

作者简介李如跃，（1981-），男，河南南阳人，三亚学院旅业分院教师，讲师，硕士，研究方向：旅游管理；赵娜娜（1984-），女，汉族，河南安阳人，三亚理工职业学院旅游系教师，硕士，研究方向：旅游资源评价与开发。