政府创新路线图:基于创新过程的分析
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〔摘要〕政府创新是一个公共管理者不断寻求政府更好运作的新思想和新方法并将其转变为政府实际行动的过程。创新思想的生成、选择、实施和扩散是政府创新过程的重要环节。积极培育大胆的、卓越的和有价值的政府创新思想是有效推进政府创新的基础和前提；以增进公共价值为出发点，择优选择优秀的政府创新方案是政府创新过程的关键；有效推进政府创新计划，是实现政府创新的重要保证。要在更大范围内实现政府创新的公共价值，公共管理人员需要积极推广成功的政府创新实践或经验。
〔关键词〕公共管理；政府创新；创新过程
〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0078-04
一、引言
政府创新已成为一种世界性潮流。自20世纪80年代以来，美国政府尤其是美国的州和地方政府，进行了“重塑政府”（Reinventing Government）的行政改革运动；英国、澳大利亚和新西兰开展了全面系统的“新公共管理”（New Public Management）运动。我国自20世纪90年代以来也掀起了地方政府创新的热潮。党的十报告把“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”作为我国政府在新时期实施行政改革和创新的重要目标〔1〕。
作为政治学和公共管理学研究的重要课题，国外学者主要从组织、过程和扩散三种不同的研究路径揭示政府创新的生成与扩散机理〔2〕。国内这方面的研究比较薄弱，多数是政府创新行为特征的描述和简单的案例分析。从研究的内容和方法看，组织创新研究预先假设组织变量和政府创新之间的统计关系并进行实证检验〔3〕；过程创新研究把政府创新分为决策、采纳和实施等不同阶段，通过案例描述和历时文本资料识别政府创新在不同阶段所具有的特征〔4〕；扩散创新研究则建立组织内外部变量与政府创新采纳速率之间统计关系假设，探讨创新在不同政府或公共部门间的空间扩散规律，并进行实证检验〔5〕。
这三种不同的研究路径，从不同侧面分别解释了政府创新形成和发展的行为特征，每种研究路径都具有各自不同的重点内容和理论视角，但由于政府创新是一个非常复杂的动态过程，单纯以统计方法揭示各种变量和政府创新之间的关系无法深入解释政府创新形成和发展的因果机理。要揭示政府创新形成和演变的规律，需要从动态过程的视角进一步探讨政府创新的生成、发展和演化规律。基于此，本文尝试从创新过程的理论视角，阐释政府创新形成和发展的路径图，并提出相应的政府创新培育策略。
二、政府创新过程
正如美国著名的政策科学家和政治学家约翰・W・金登（John W. Kingdom）把政策过程比喻为三条主要“政策溪流”（policy streams）的独立或相互汇合流动〔6〕一样，政府创新也可看作是一个政府创新思想的生成、选择、实施和扩散的演化过程。从这个意义上说，政府创新就是一个公共管理者不断寻求政府更好运作的新思想和新方法并将其转变为政府实际行动的过程。
图1政府创新思想的生成及演变框架
从图中可看出，创新思想的生成、选择、实施和扩散是政府创新过程的重要环节。所谓政府创新思想的生成就是指公共管理者产生政府创新的新思想和新方法；政府创新思想的选择是在不同的政府创新思想和方案中，公共管理者进行筛选和抉择；政府创新思想的实施就是指把政府创新思想、方案或计划转化为政府创新的实际行动；政府创新思想的扩散就是指政府创新的新理念或新方法在不同区域或不同层级的政府及其部门之间的传播。这些不同的环节构成了政府创新过程的复杂动态循环。
然而，生成新颖的政府创新思想仅是政府创新的第一步；只有政府能够采纳这些新颖的和有价值的创新思想，付诸行动并产生理想的实践效果，成功的政府创新才能实现。因此，推动政府创新，需要明确政府创新路线图，将卓越的创新思想转化为有效的行动方案。
三、政府创新路线图
（一）培育政府创新思想
政府创新思想的生成是公共管理者产生应对和解决公共问题的新思想、新理念或新方法。创新思想的生成是政府创新过程的起点。国际经验表明：许多成功的政府创新案例都是源于卓越的创新思想或想法。卓越的政府创新思想需要具备新颖性和价值性。新颖性指政府形成大胆的、出奇的能有效解决公共问题的思想或想法；价值性指政府创新的思想或想法具有增进公共价值的目的。这也是政府创新和私营部门创新的本质区别。
政府创新思想既可能来自于政府机构内部，也可能来自于政府机构外部。从外源看，来自于私人部门管理实践经验的新公共管理已经成为全球政府创新的主流。从内源看，政府创新思想既可以由顶层的政治家和机构负责人提出，也可以源自于中层管理人员的想法，而更多的则是来自于底层和一线员工的实际经验和创意。但无论政府创新的思想或想法来自何处，积极培育大胆的、卓越的和有价值的政府创新思想是有效推进政府创新的基础和前提。
首先，需要充分挖掘政府内外部多元主体的创造性智慧。政府创新的思想火花源于公共管理者、公民以及政府外部合作伙伴的创造性智慧。尽管不同主体创新的动机不同，如政治家和机构负责人的创新动机可能源于解决公共危机问题的需要，而作为政府外部合作伙伴的私人机构，其创新的动机可能来自于效率的提高，但无论来自何处，如果不对这些具有公共价值性的新颖的想法或思想加以充分挖掘和有效利用，就等于把政府创新扼杀在摇篮阶段。这方面，“美国运输安全局的创意工厂”在创新思想培育方面提供了值得借鉴的经验。2007年4月，美国运输安全局了一个允许职员提交促进政府机构运作和流程的创意的网络站点，到2009年1月末，职员已经在线提交了7837项创意以及69712项有关这些创意的评论，其中大约39项创意已经被美国运输安全局所实施〔7〕。
其次，构建政府创新思想生成和发展的激励机制。建立良好的政府创新思想生成和发展的激励机制，有利于政府创新思想的孕育、孵化以及发展。由于官僚制和政府创新几乎是互相排斥的，创新的思想或想法在公共领域中的采纳和实现，往往面临着一系列复杂的障碍。突破这些阻碍政府创新的防火墙，一方面需要分别从政府顶层、中间层和底层塑造有利于政府创新思想形成和发展的行动空间；另一方面也需要打破政府传统的层级控制的桎梏，发展现代政府网络治理的新模式。
最后，公共管理者需要发展一系列创造性的思考能力。这包括前瞻性思考能力、反复思考能力和跨界思考能力。前瞻性思考能力是对未来环境变化及对公共政策创设和制定的超前预见、超前谋划和超前决断的一种科学思维，它要求公共管理人员不断学习新知识，了解新事物，掌握新信息，开阔新视野，识别环境的未来发展趋势，寻求新的政府战略选择。 反复思考能力是一种自我批评和否定的能力，客观地评估政府以往的公共政策是否还适应当前的环境，是否需要重新设计以取得更好的实践效果。它要求公共管理人员积极应对当前反馈和现实情况并予以及时纠正。跨界思考能力是一种跨越式学习能力。公共管理人员能跨越国家、区域以及行政部门的界限和边界，汲取其它国家、区域以及部门有益的创新经验和思想为自己所用，通过调整以适应本地区及本部门的实际情况，创建解决公共问题的新方法和新思路。
（二）优选政府创新方案
面对不同来源的政府创新思想，公共管理者需要进行有效的筛选以抉择出卓越的政府创新思想和方案。由于这是一个涉及多元利益分配的公共决策过程，因此以增进公共价值为出发点，评估各种政府创新思想的优劣，择优选择政府创新方案是政府创新过程的关键。
首先，识别政府创新方案的公共性。一项政府创新方案的优劣程度，体现在这项政府创新方案若实施后是否能增进公共利益及能在多大程度上增进公共价值。因为政府创新与私人部门创新相比具有本质上的不同，私人部门创新以追求效率和利润为目的，而公共部门创新则是以实现公共价值为根本宗旨。
其次，明确政府创新方案的外部导向。政府创新可分为内部导向型创新和外部导向型创新。内部导向型创新指政府内部结构重组和流程的再造，而外部导向型创新是指政府为社会公众提供公共服务的方式和方法的变革。外部导向型创新是政府创新的根本目标，内部导向型创新是为外部导向型创新服务的，因为政府的基本职能是为社会提供基本公共服务。
再次，评估政府创新方案的风险程度。公共部门创新具有高度的风险性特征，因为一项公共部门创新的失败所带来的社会后果有时往往是灾难性的，这些不良后果带给全社会的影响范围很广，涉猎面极大。因此，有效评估政府创新方案的风险程度，是政府创新方案选择过程的重要环节。
总之，经过以上的评估分析过程，综合确定政府创新方案的优劣度，选择最佳的政府创新方案，并形成完备的政府创新计划。
（三）实施政府创新计划
有效推进政府创新计划，是实现政府创新的重要保证。如若一项政府创新计划不能得到有效的和及时的实施，再好的政府创新思想或计划也不能转化为成功的政府创新结果。要实施政府创新计划，公共管理者需要采取有效的政府创新执行策略。
第一，明确政府创新计划的目标。政府创新计划的目标是否明确和具体化，直接影响到政府创新计划的有效实施。公共政策执行的研究成果表明，政府创新计划目标的模糊性和冲突性是影响政府创新计划实施的关键因素，“高模糊和高冲突”特性往往是政府创新计划执行失败的主要原因。因此，有效实施政府创新计划，公共管理者需要努力降低政府创新计划目标的模糊性和冲突性，制定明确和具体的政府创新计划目标。
第二，争取政府创新计划实施的内外部支持。政府创新计划的有效实施需要取得来自政府内外部各种力量的积极支持。政治家和高层管理者的支持和承诺在政府创新计划的成功实施中发挥着重要的作用。中层管理者和底层人员对政府创新计划实施的积极支持也不容忽视，因为他们往往是一项政府创新计划执行的目标群体和主要参与者，他们对一项政府创新计划的理解、支持和参与很大程度上影响到政府创新计划的实施效果。
第三，为政府创新计划提供充足的资源。政府创新计划的成功实施通常需要一定的人力资源和经济资源。对于公共部门来说，富有创新精神和创新能力的高素质的公务员队伍是推动政府创新的关键和核心力量。新加坡政府治理创新的成功经验之一就是持续吸纳和培养一支富有创新意识的高水平的国家公务员队伍。此外，政府创新的成功实施也需要有充足的资金支持，设立政府创新专项基金是推动政府创新实施的重要途径。
第四，注重政府创新计划实施的过程控制。成功的政府创新实施需要公共领导者能控制政府创新计划的实施过程，避免政府创新实施过程中偏离其基本目标。过程控制要求公共管理者建立政府创新实施过程的监控指标并进行跟踪分析，及时对政府创新计划实施过程中的偏差进行纠正，以保证政府创新计划基本目标的实现。
第五，让创新成为政府的日常实践准则。政府创新并不总是一帆风顺的，它在实施过程中往往会遇到许多阻力和障碍。我国地方政府创新的实践表明，有约三分之一的中国地方政府创新奖的获奖项目，在实施几年之后，已经处于停滞状态甚至名存实亡。要使持续创新成为政府的DNA，一是需要政府把创新作为自身行动的核心价值和组织使命；二是打造政府创新行动的制度空间，将创新嵌入政府的日常实践，使创新真正成为政府的惯例。
第六，积极推进政府合作创新。通过创建协调性机构，例如跨部门的委员会或公私伙伴关系进行跨组织的合作创新已经成为政府创新发展的新趋势。政府跨组织的合作创新包括政府间的合作、政府部门间的合作以及政府和非政府部门的合作，合作创新可以发挥不同政府和部门、非政府组织之间各自的优势，弥补各自的缺陷，以更好地为社会公众提供公共服务。
（四）推广政府创新经验
与私人部门创新不同，政府创新具有高度的共享性，只有政府创新实现了共享，才能更广泛地增进社会公共利益。要在更大范围内实现政府创新的公共价值，需要公共管理人员积极地推广成功的政府创新实践或经验。
首先，认真总结典型的政府创新成功经验。政府创新是一项新的政府运作思想或方法的尝试，往往需要先期的甚至多次的试点或试验。当政府创新试点或试验取得进展时，公共管理者需要及时总结政府创新试点的经验或失败的教训，并进一步分析其推广的可能性和可行性。
其次，做好宣传推广工作。成功的政府创新实践需要在更大的范围内传播和扩散，才能使全社会能真正分享政府创新的成果。政府创新的宣传推广工作需要做到三点：一是要取得高层的支持，利用高层的推力；二是利用学术界和媒体的力量，大力宣传成功的政府创新活动的经验，形成政府创新经验共享和学习的气候；三是借助广大群众和民间组织的力量，用适当的方式促进本地政府接受别人的创新实践和成果。
最后，促进政府创新的本土化。政府创新很大一部分不是自身独创，而是复制或采纳现有其它国家或地区政府创新的实践做法。但简单的复制或模仿有可能由于不适应当地的环境而失败。一些政府创新在某些国家或地区获得成功并不必然意味着这些创新在其它国家或地区同样会成功。这需要公共管理者认真分析和研究特定政府创新在其它国家、地区或部门的可迁移性，认真研究本地的政治、经济和文化环境，进行政府创新的本土化重构，使政府创新适应当时当地的环境。
〔参考文献〕
〔1〕赵强. 如何推进政府创新〔J〕. 群众，2013，（5）：73-75.
〔2〕Wolfe， Richard， A. Organizational innovation： review， critique and suggested research directions. Journal of Management Studies， 1994，31（3）：pp.405-431.
〔3〕Berry， Frances Stokes， and William D. Berry. State lottery adoptions as policy innovations： An event history analysis 〔J〕. American Political Science Review， 1990，84： pp.395-415.
〔4〕Damanpour， Faribroz. Organizational innovation： A meta-analysis of effects of determinants and moderators. Academy of Management Journal， 1991，（34）： pp.555-590.
〔5〕Damanpour， Fariborz， and Schneider Marguerite. Characteristics of innovation and innovation adoption in public organizations： assessing the role of managers 〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（19）：pp.495-522.
〔6〕〔美〕 约翰・W・金登（John W. Kingdom）.议程、备选方案与公共政策（第二版）〔M〕. 丁煌，方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.
〔7〕William D. Eggers and Shalabh Kumar Singh. The Public Innovator’s Playbook： Nurturing bold ideas in government. Harvard Kennedy School：ASH Institute for Democratic Governance and Innovation， 2009.