哪种监管更有效?

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食品安全事件各国有之。近些年来，美国严重的食品安全事件亦不乏共数，如2006年的“毒菠菜事件”、2008年的“沙门氏菌事件”和2009年的“花生酱事件”等。据美国有关方面统计，近几年美国平均每年发生的大大小小的食品安全事件达350宗之多，比上世纪90年代初增加了100多宗。

伴随这些事件，美国也加快了食品安全立法进程，继《消费品安全改进法》后，又通过了几经修改的《食品安全加强法案》。欧洲国家、日本等也在历次事件后，逐步完善其监管体系。这些国家所使用的食品添加剂的种类都多于中国，其监管正在向“一体化”迈进。

美国：标准来自FDA

美国3亿人口，使用了全世界食品添加剂的四分之一。而它的食品供应一直以来被公认为是最安全的，这主要得益于一个强大和完善的食品安全监管体系。美国的总统食品安全委员会是联邦政府食品安全监管的最高机构。美国负责食品安全监管的联邦协调组织还有食品和药物管理局(FDA)、农业部(USDA)、环境保护署(EPA)等等。

美国法律规定，由FDA直接参与食品添加剂法规的制定和管理。但肉类由美国农业部(USDA)管理，用于肉和家禽制品的添加剂则需得到FDA和USDA双方的认证；酒和烟由酒烟草税和贸易局(TTB)管理，用于酒、烟的食品添加剂也实行双重管理。

值得一提的是，食品添加剂立法的基础工作则往往由相应的协会承担。如食品香精立法的基础工作由FEMA(美国食品香料和萃取物制造者协会)担任，其安全评价结果得到FDA认可后公布，并冠以GRAS(一般公认安全)的FEMA号码。

这体现了美国食品安全体系中除政府之外，另一支重要的监管力量：行业协会。

在现代食品安全体系中，行业协会具有举足轻重的地位。市场经济体制下，政府不应该也无法做到对每个行业的每个企业直接调控和监管，行业协会就成为各行业企业实行自律性管理，维护公序良俗的组织形式，因为在激烈的市场竞争中，各种违背商业道德的行为，虽然可使个别企业获益，却往往使整个行业受害。作为自治性组织，行业协会有强烈的愿望在实行自律性管理的基础上，与这些行为斗争。

当然，制定法律的权力并不在行业协会手中，美国人把一种食品和食品添加剂成分是否安全的评估交给了FDA。FDA在协会基础工作之上，根据科研数据作出判断，制定法律，并且监督执行。

每一种食品添加剂在获得批准之前，都进行了几乎是人们所能够想到的所有检测。只有各种检测都没有发现问题，才能够成为“食品添加剂”。总体来说，只要是获得批准使用的食品添加剂，就被认为是安全的。

一般而言，食品添加剂在规定的范围内使用是安全的。但是，随着科学技术的进步，人们发现，一些原来认为无毒无害的添加剂，现在也被发现具有很大的副作用。相应的立法工作亦及时调整到位。

FDA新闻发言人道格拉斯・卡拉斯对《财经》记者表示，在美国，一种食品添加剂在被批准使用后，隔若干年，其安全性会被重新评价和公布。比如在1947年和1977年间，经常吃美国牛肉的话就会接触到高水平的性激素二乙基固醇，它作为饲料添加剂在美国应用的历史已长达30年。几十年以后，二乙基固醇已经被证实确有致癌性，FDA因此明确禁用该物质。

日本的谨慎

日本是目前国际上使用食品添加剂最多的几个国家之一，其人均年消耗食品添加剂的总量是中国人均的10倍以上，达2.65千克。日本对此领域的监管非常严格谨慎。

日本在1947年制定的《食品卫生法》中，对食品添加剂进行了详细规定，对允许作为添加剂使用的种类和数量进行了限制，当时指定的安全食品添加剂有60种。之后出现的食品安全危机促使日本不断修改有关法律规定。

1955年6月，日本有关部门发现森永乳业公司生产的奶粉混有砷，婴儿饮用后会中毒。调查发现，从1953年开始，森永乳业为了提高乳制品的溶解度并节约成本，开始向牛奶中添加以工业用砷为催化剂的化合物。

以此为契机，1957年日本政府修改了《食品卫生法》，规定只要是化学合成的物品，不在指定名单范围内就不允许添加到食物中。

几经修正，截至2011年3月15日，日本“指定添加剂”名单上的安全添加剂达413种；截至2011年5月9日，日本“既存添加剂”名单上的天然添加剂被修正为365种(不包括约600种天然香料)。

经过长期的努力，日本针对食品添加剂的法律规定已经系统化。制造、进口、使用、销售上述名单之外的添加剂，都属于违反《食品卫生法》的行为。

日本食品安全委员会委员长尾拓对《财经》记者介绍说，2003年7月1日，日本内阁府新设食品安全委员会，该委员会不受政治和业界的影响，独立于各政府部门之外。根据《食品卫生法》从公正、客观的立场对食品健康影响进行风险评估。

厚生劳动省则根据《食品卫生法》对食品添加剂进行风险管理，包括食品添加剂的审批、规定使用标准和成分规格。食品安全委员会则负责食品添加剂的科学评估和规定每日允许摄入量(ADI)。

长尾拓对《财经》记者表示，食品添加剂的使用，对身体的长期影响需要谨慎评估，因为食品添加剂带来的益处也是显而易见的，不仅能防止食品在保存过程中变色、变味、变质，而且能满足食品加工工艺和营养需要。对于有特殊需要的人群来说，食品添加剂甚至是“救星”，如糖尿病人不能吃糖，就需要甜味剂。

日本千叶科学大学危机管理系教授长村洋一亦指出，将食品添加剂的“利”转变为“害”的关键因素是如何使用的问题；笼统地认为食品添加剂“危险”，是一种无知的行为。

责权集中趋势

1956年，世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织(FAO)联合建立了食品添加剂联合专家委员会(JECFA)，JECFA很重要的一个工作就是测试食品添加剂的安全性，然后评估规定食品添加剂的每日允许摄入量。

但食品添加剂标准的角力却在国际食品法典委员会所属的食品添加剂法典委员会(CCFA)。该委员会负责具体规定食品添加剂的最大使用量、功能分类、规格和纯度、食品添加剂分析方法等。CCFA召开的会议，成员方的专家们都是带着国家利益而来，在其召开的会议中，必然是国家利益、科学评估、经济发展以及政治混合一体的纷争。

发达国家食品安全最具代表性的监管模式有三种：一是政府部门按不同职能分别监管的模式(以美国为代表)；二是以一个部门为主协调监管的模式(以加拿大为代表)；三是独立机构负责监管的模式(以英国为代表)。中国的食品安全监管更类似美国，采取政府各个部门分别承担监管的方式。

欧美食品安全监管体系改革的历程表明，多部门分工监管的模式，由于缺乏统一协调，会导致食品安全监管的不力、缺位、割裂、重复与冲突等诸多问题。

上世纪90年代末，欧洲一度蔓延的“疯牛病”危机风波，迫使欧盟最终于2002年初正式成立了欧盟食品安全局(EFSA)，统一管理欧盟所有与食品安全相关事务。在EFSA的督导下，欧盟的一些成员国都调整了原有监管体制，将监管职能集中到一个部门。

基于对多部门分工监管弊端的充分认识，美国也于1998年先后成立“食品传染疾病发生反应协调组”和“总统食品安全委员会”，强化了各个食品安全机构的协调与联络，实现了对食品安全监管体系的“纠偏”。

显然，全球食品安全监管体系设置显示出由分散到统一、最终实现“一体化监管”的发展趋势。