战略性新兴产业扶持政策的理论与实践溯源

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［摘要］扶持战略性新兴产业发展已经成为我国政府未来产业发展的重要举措，本文以历史回溯的角度，从重商主义的政府干预思想出发，介绍西方扶持战略性新兴产业发展理论的演进过程，以及主要西方国家政府运用战略性的产业政策举措，扶持新兴产业发展的历史过程，为我国政府扶持战略性新兴产业发展提供了理论与事实的依据。

［关键词］战略性新兴产业；重商主义；幼稚产业保护理论；战略性贸易政策

［中图分类号］F123.16 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-2670(2011)03-0063-05

［收稿日期］ 2011-03-02

［基金项目］ 国家社会科学基金项目《加快我国生产业发展与创新研究》（08BJY119）; 教育部规划项目《中低技术产业技术创新与中国传统工业振兴研究》（09YJA790148）。

日前，扶持战略性新兴产业发展已经被明文列入“十二五”规划，从而成为我国下一阶段经济发展的重要战略选择。在国务院和发改委的推动下，我国政府选择新能源、新材料、高端制造业等一大批对于我国未来经济发展具有重大意义的产业予以重点支持，以此帮助我国消除经济危机的负面影响，培育国民经济新的增长点，带动技术创新的发展和产业结构的重构，从而保证我国经济更为健康、稳定地发展。

然而，本世纪以来新自由主义思想在西方经济理论学界重新赢得主导地位，扶持战略性新兴产业发展的政策选择似乎与“华盛顿共识”以来，新自由主义学者倡导的以“自由化，私有化，稳定性”为基本特征的市场经济思想相悖，这也产生了对于扶持战略性新兴产业发展的合理性的质疑。可是，如果我们反思扶持战略性新兴产业发展的政策选择的理论演进与实践历程的话，扶持战略性新兴产业的发展决非我国政府在危机关头的独创，这一政策思想在西方经济近三百年的发展中，在世界各国都得到过广泛的应用，扶持一些具有战略性意义的新兴产业发展，不仅拥有坚实的理论基础，而且在整个西方经济发展史中都长期受到重视。

一、新自由主义思想与政策干预实践的背离

自亚当・斯密开始，在西方经济理论领域长期处于主导地位的古典经济理论就倡导完全市场职能，他们相信市场机制能够通过众多独立的决策行为自发作用，保证社会资源的配置效率，政府的政策干预只会扭曲市场机制的运行，从而降低效率，因此他们推崇最小政府，坚决反对政府运用各种政策手段，对宏观经济、产业经济，乃至各个微观经济主体的决策行为施加影响，这也就促成了自由主义思想的产生与传播。［1］

从上世纪七八十年代的里根政府与撒切尔政府以来，新自由主义思想在西方政府领域中一直扮演着极为重要的角色，这一思想也推动了WTO的产生与欧盟的成立，从而直接促进了世界经济全球化与区域经济一体化的进程。上世纪末，当东亚、美国陷入经济危机而不能自拔之时，新自由主义思想又推动了“华盛顿共识”的产生，从而催生了在拉美国家与国家盛行的经济自由主义改革。

如果单从西方经济思想的历史演进或者西方政治、经济形势的变迁历程来看，我们似乎可以得出，新自由主义思想主导着西方经济学的发展，在现代西方宏观经济管理实践中，市场机制作用也应该远远大于政府的政策推动作用。然而，事实上，在整个西方经济发展史中，几乎所有国家都积极运用各种政策手段，推动一些对于国民经济发展具有重要意义的战略性新兴产业的发展，并以此作为驱动力，推动本国经济稳定发展。在这方面，从克林顿开始连续四届美国政府无一例外的选择了鼓励信息技术创新，扶持信息产业发展的政策，这才促进了硅谷的产生与纳斯达克的辉煌。布什政府关于新能源汽车的“自由车计划”推动了新能源产业的发展，航空航天，生物制药等高新技术产业也得到美国政府各种政策手段的扶持。［2］

而与之相对，欧洲一体化的进程固然在很大程度上反映了新自由主义的自由化思想，但这也与欧洲各国政府在推动区域经济一体化的政策举措密不可分，而“里斯本战略”以来，欧洲各国在教育、创新投入、产业协调之间的政策协调更是得到了前所未有的重视，政府对于宏观经济，甚至一些微观的经济主体的创新行为的政策扶持与政策干预，其实成为解读欧洲复兴的根本力量。［3］

这似乎产生了一个悖论，作为现代自由主义思想的大本营的美国与欧洲各国，却恰恰并没有真正推行自己所倡导的自由市场机制的作用，在他们的经济发展中，政府的宏观经济管理，在很大程度上，替代了市场机制的作用，从而引导了本国产业结构的演进，推动着本国技术创新的发展，保证了本国经济的稳定发展。

二、从重商主义到幼稚产业扶持理论

其实，运用各种战略性新兴产业推动对于国民经济发展具有重大外部经济效应的各种产业发展的思想历史，完全可以和处于主导地位的自由主义思想相媲美，其历史渊源甚至可以追溯到古典经济理论诞生之前的重商主义。

重商主义思想是诞生于十四、十五世纪，西欧封建制度解体和资本主义生产方式产生时期的一种经济思想，其主导思想就表现在通过政府推行强有力的贸易保护政策，保护本国经济，追求更高的贸易顺差，促进了当时还处于萌芽阶段的资本主义经济较快完成了原始积累。当时重商主义政府政策干预的主要领域除了对本国经济发展具有战略意义的产业，比如说当时重要的战略性商品的供应部门农业，更多地集中于当时的一些新兴部门，即当时英法等国经济发展的主要源泉制造业，从这个方面来说，重商主义思想其实就是现代扶持战略性新兴产业发展理论的雏形。

尽管重商主义思想为资本主义原始积累奠定了重要的基础，然而过多的政府干预，以及封闭性的保护贸易政策限制了资本主义工业市场的扩大，阻碍了资本主义经济的进一步发展，这才促成了斯密的古典经济思想的产生。古典经济理论从理论上驳斥了重商主义的政府干预思想，确定了现代市场机制理论，从而为此后的经济自由主义思想提供了理论依据，并长期占据了西方经济理论的主导地位，而重商主义所推崇的政府干预理论则被视受异端学派而长期受到古典经济理论的攻击。

就在斯密的《国富论》发表后不久，经历了独立战争刚刚赢得民族独立的美国开始探索发展民族经济的道路。由于美国与英法等欧洲强国之间巨大的差距，如果单纯选择古典经济理论所倡导的自由市场机制来发展美国经济，那么在绝对成本优势理论的指导下，新兴的美国必将被固化在农业与采掘业等优势领域，而西欧国家则凭借其在制造业上的巨大优势，得以垄断利润率更高，创新能力更强，对于资本主义经济的推动力更大的制造业，那么美国必将成为西欧国家的原料产地和工业品销售市场，而长期落后于西欧国家。

时任美国第一任财政部长的汉密尔顿敏锐地洞察了古典经济理论在发展落后国家经济方面的不足，而向美国国会提交了一份《关于制造业的报告》，提出了在美国运用政府的保护性政策，对于一些重点产业实施支持，通过发展工商业来引导美国的经济发展。

汉密尔顿指出当时的美国制造业发展面临着人手缺乏，劳动力昂贵和资金短缺等困难，如果美国政府不对这些新兴的制造业产业提供支持的话，国外竞争和“习惯势力”将会使美国无法建立起本来可以很快具有国际竞争力的制造业产业。［4］针对这一现状，他提出了包括保护关税、出口限制、对于目标产业的直接政府补贴、对于制造业投入的税收减免等十一个基本政策原则。而在政策作用领域的选择上，汉密尔顿把这些产业政策手段所实施的主要目标产业确定在铁、铜、煤炭、火药和书籍等当时美国的主要制造业产业，而这些产业对于当时迷信“农业立国”的美国来说，恰恰也正代表着未来产业发展的方向，并将为美国的经济提供强力支持的战略性新兴产业。因此，汉密尔顿不仅成为现代产业政策理论的奠基人，他的思想也确定了战略性新兴产业扶持理论的基本框架。

由于坚持农业立国思想的杰斐逊当选美国总统，汉密尔顿的保护本国新兴产业的思想在当时的美国经济发展中并没有得到应用，而伴随着英美关系的恶化，直到1807年的《禁运法案》和1812年的美英战争，美国与西欧国家之间的贸易关系被战争所打断，其传统的外向型经济无法维系，一种被迫的闭关锁国的选择却促进了美国民族工业的发展，从此汉密尔顿所倡导的对新兴经济实施保护的思想才在美国的经济发展中得以应用。［5］

尽管当时的美国经济理论学界，古典经济理论所倡导的自由贸易、完全市场机制理论和汉密尔顿的扶持新兴制造业思想①之间维持了长时期的争斗，最终引发了美国内战（1861～1865）。战后，扶持新兴产业思想主导了此后美国政府的政策选择，即使在新自由主义占据上风的里根政府中，政府对于汽车、航空等新兴产业的保护也并没有消失。

在“美国体系”扶持新兴制造业的思想指导下的美国经济焕发出无比的活力，这也深深触动了当时流亡美国的德国经济学家李斯特。他的名著《政治经济学的国民体系》系统梳理了幼稚产业保护理论，构建出一个落后国家保护本国具有战略意义的新兴制造业，利用保护性政策，促进本国经济发展的理论体系。

李斯特深入揭示了古典经济理论背后的国家利益的本质，他认为英国正是通过产业政策所实施的经济保护才获得了早期的发展，而现在他们又通过宣传自由贸易，阻止其它国家再推行产业政策，沿着自己的发展道路，对自己实现赶超。在像德国这样的落后国家中，如果实行自由贸易，只能永远落后于英法等国，而无法实现自身的工业化，只有采取关税保护制度，首先使德国实现工业化，才可能最终在国际贸易中实现自由贸易。因此，李斯特论证了在煤铁等资本主义新兴产业中推行关税保护，保护仍然相对弱小的德国工业免受发达国家制成品进口的冲击，从而扶持德国工业发展的可行性。他的思想后来得到著名的“铁血首相”俾斯麦的肯定，德国也正是凭借其提出的保护幼稚产业理论的指导，才得以逐渐壮大，甚至超越了当时最为发达的英法等国，成为世界经济强国。

三、日本产业扶持政策的成功

扶持战略性新兴产业思想贯彻最为成功，在理论与实践上取得的最大成果应该属于战后日本的产业扶持政策体系的构建。战后初期，面对被战争完全摧毁的国民经济，日本政府选择了“倾斜生产方式”，通过对国民经济恢复至关重要的煤炭和钢铁产业采取重点扶持政策，以这些重点产业为突破点，通过政府直接干预的方式，采取财政政策和严密保护等政策手段，支持相关产业的恢复与发展。为了解决煤铁产业中的资金不足问题，日本政府还通过复兴金融公库优惠贷款等手段向这两个产业提供资金支持，对这二个重点产业的强力政策支持，为战后日本的重化工业发展奠定了坚实的基础，从而把日本经济带上了高速发展的道路。

20世纪50年代，日本政府制定了“产业合理化政策”，选择钢铁、煤炭、电力和造船四个行业为重点，鼓励企业通过设备更新和技术进步来降低生产成本，通过政府产业政策间接引导民间对于现代化设备与技术更新的投资，推动劳动生产率的提升。为优化各部门的投资行为，日本政府还先后颁布了《关于我国产业合理化的方针政策》、《企业合理化》、《钢铁工业和煤炭工业的合理化政策纲要》、《电子工业临时振兴法》等文件，采取对重要机械进行特别折旧，对重要产品实行免税，对重要产品的进口免征关税等措施，有效推动了工业企业的技术进步与劳动生产率的提升。

在政府扶持政策的产业选择方面上，《70年代通商产业构想》和《产业长期构想》开始提出放慢传统的重化工业的增长速度，以追求包括高科技产业、高级组装产业、时髦产业和知识产业等知识密集型产业的发展。此后，日本政府扶持的重点产业，从早期的钢铁、化纤、机械，到20世纪70年代的汽车，80年代再转变为家电、电子、新材料等产业，在这些产业转移中，科技创新在现代日本经济中的地位明显有了突出的提升，政策手段也从早期动员政府资源，推动经济增长，转向利用市场机制手段，引导市场行为，在争取纯经济目标之外，实现一些市场机制无法实现的非经济目标。

20世纪90年代以后，面对日元升值带来的出口下滑，以及长期的经济衰退，日本的政策目标也从关注出口转向关注扩大内需，在产业扶持方向方面，日本政府提出“新技术立国”与“科学技术立国”的方针，重点扶持技术密集型和知识密集型产业。1995年颁布的《面向21世纪的日本经济结构改革思路》提出的通过在现有产业体系中加强科技创新，延长企业价值链，加深国际分工，推动经济结构改革等产业政策思路，更表明了现代日本的产业扶持政策已经转向关注科技创新与国际竞争力的提升，应对全球化竞争格局。

正是得益于战后日本政府有计划地选择一些对于未来经济发展具有战略意义的新兴产业推行一系列的扶持政策，日本很快从战争的废墟中成长为世界经济强国，对于日本经验的研究也成为上世纪末很多西方经济学者的重要工作。其中最为著名就是弗里曼的国家创新体系理论、约翰逊的新产业政策理论与拉尔的产业政策三分法。这三个理论所关注的恰恰都集中在日本政府选择一些创新密集型产业推行有效的扶持政策上。而这些日本政府政策扶持的重点产业往往是对当时的日本经济发展具有较为明显外部性的战略性新兴产业，因为这些产业存在明显的利益外溢，却无法单纯依赖市场机制的运营而实现资源的最优配置。另一方面，这些产业往往需要人员、资金等传统生产要素，特别是知识、信息、技术等创新型要素的大量投入，如果仅仅依靠市场机制的作用，这些产业就可能面临投入不足的困境而陷入发展的瓶颈，从而直接限制整个国民经济的发展空间。日本通过政府的战略性政策选择，针对这些战略性新兴产业，推行强有力的政策扶持，引导社会资源向这些产业流动，把这些产业发展成为整个国民经济的引擎。

四、现代贸易理论中的政策扶持思想

与日本选择运用政府政策扶持战略性新兴产业发展相似，即使在自由主义思想主导下的欧美国家，一些学者也从理论上阐明了扶持战略性新兴产业的重要性。迈克尔・波特通过引入竞争优势理论，从一个新的视角分析了通过政府扶持政策在要素条件、需求条件、支持性产业与相关产业、与公司战略、结构和竞争等方面发挥作用，如通过补贴或限制，改变某些因素的供给，影响市场对于某些产品的需求，促进或限制相关产业的发展，鼓励或限制市场的竞争行为等等，从而帮助该国的产业或企业创造并保持竞争优势。

布兰德与斯宾塞开创性地把产业政策对企业的国际竞争力的影响纳入国际经济学的范畴之中，指出产业政策可以在决定国内企业的国际竞争力方面充当战略性的角色。他们指出，如果政府能够针对那些在进入市场初期可能会产生由于市场不足，或者无法达到规模经济而造成的运营成本飙升的产业产品提供一定的产业政策支持的话，那么就可以分担相关企业的成本，削弱其自身的后发劣势，甚至创造出其拥有的国际竞争能力，而把原有的企业赶出市场，从而帮助本国企业抢占全球市场，这也成为运用战略性贸易政策，提升本国在与较早进入市场而拥有市场垄断地位的国外竞争者的竞争中的竞争能力的经典案例。

正是在这些理论的指导下，我们看到无论欧美国家，还是以日本为代表的东亚国家，都极为注重运用各种政策手段，对一些战略性新兴产业实施强有力的扶持。波斯顿128大道的发展与硅谷的崛起，反映了政府对于信息技术等新兴产业的扶持，在促进企业技术创新与区域经济发展中的强有力的作用，而美国在新经济中的成功则为美国政府针对战略性新兴产业的扶持性政策提供了事实依据。［6］

上世纪末，伴随着“华盛顿共识”的提出，新自由主义思想一度重新占据现代经济理论的主导地位，它也推动了很多国家的经济自由化、市场化和私有化改革，然而上世纪末“华盛顿共识”在拉美与地区的失败，已经证明了单纯迷信市场的恶果，随着次贷危机的发生，更多的国家开始运用政策对于陷入困境的本国产业与本国企业实施救助。即使是在新自由主义大本营的美国，政府对于金融业与汽车业的注资与行政干预，更证明了在现代经济中对于一些关键部门的扶持与干预，对于维持国民经济的稳定发展和引导未来经济发展的重要作用。

五、结论

通过对扶持战略性新兴产业的理论与实践的梳理，我们发现，尽管主张完全市场功能的古典经济理论在现代经济思想中长期占据主导地位，然而，事实上，没有一个国家会忽视政府在现代经济中的作用，而历史的事实更是告诉我们，当前的发达国家几乎无一例外地在他们经济启动的时候，选择由政府针对一些对于国民经济具有重要战略意义的新兴产业推行政策支持。作为全球最大的发展中国家，如果要想实现我国经济对于西方发达国家的赶超，我们更有必要选择一些战略性的新兴产业，科学地推行一些扶持性政策，提升我国企业的国际竞争力，优化我国在现代全球工业体系中的地位，从而实现我国经济的跨越式发展。

参考文献：

［1］姜达洋，张宏武.现代西方理论经济学界关于产业政策的有效性的讨论［J］.经济经纬，2009，（1）：30-33.

［2］Bingham. Industrial Policy American style［M］. New York：M.E.Sharpe, 1997：3-19.

［3］Bianch, et al. International Handbook on Industrial Policy［M］. Northampton：Edward Elgar, 2006：3-27.

［4］Chang Ha-Joon. Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective［M］. London：Anthem，2002：3-4.

［5］贾根良.美国学派与美国的工业化：经验教训与启示［J］.经济社会体制比较，2010，（2）：44-49.

［6］Kaplinsky. Capacity-Building in SSA: What Difference do the Asian Drivers Make［C/OL］. Meeting of Experts on FDI, Technology and Competitiveness，2007. http： www.省略/Templates/meeting.asp? intItemID=2068&lang=1&m=13267.

①汉密尔顿的幼稚产业保护思想后来经过亨利・克莱、丹尼尔・雷蒙德、马修・凯里、亨利・凯里等美国学派学者的发展，从而形成了一整套完整的幼稚产业保护理论，最终由亨利・凯里命名为“美国体系”，从而和古典经济思想占据领导地位的“英国体系”区分了开来，这一思想也成为指导此后美国经济发展的主导思想。