论我国社会保障基金监管体系的问题及重构
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[摘要]社保基金作为老百姓的“养命钱”、“救命钱”,其监管工作非常重要,我国已经初步建立起了社保基金的监管体系,监管工作取得了一定的成效,但由于各种原因监管中仍然存在一些问题。文章针对我国社保基金监管体系运行中存在的问题提出了重构我国社保基金监管体系的一些思路。
[中图分类号]F840 [文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)02-0046-04
2006年,各地社保基金挪用案件频频暴露。2006年上海社保大案中,社保资金被挪用34个亿,2007年11月,国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金进行了专项审计,审计出71.35亿违规社保基金,其中1999年前发生的违规金额为23.47亿元,2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。审计还发现,有些行业主管部门存在截留社保费的问题,如建行贵州省分行与工行贵州省分行少申报缴费基数,在征得贵州省社保局的同意后,对已提取的基本养老保险费和失业保险费6,422.64万元予以截留。[1]而糟糕的是,被审计出来的可能只是冰山一角,还有很多的“巨颚”没有浮出水面。
我国社保基金积累速度迅速,截至2008年底,我国五项社保基金累计收入1.38万亿元,支出1.03万亿元,累计结余1.41万亿;就企业年金看,到去年底积累1,911亿元,比2007年增加了近400亿;此外,我国战略储备的社会保障基金达5,131亿元。也就是说我国社保基金累计结存2.1万亿①。
数据来源于全国社保基金理事会基金各年度报告(基金权益总额和基金收益额采用四舍五入进行处理)。
从表1可以看出,全国社保基金投资收益不稳定,在成立后的大多数年份其投资收益率明显偏低,若再考虑通货膨胀率的因素,其结果会更糟,2004年亦为-0.58%,2008年则达到-12.69%。也就是说这两年不但没有实现保值增值,反而基金大幅缩水。而分散于各地的社保基金只能将其存银行或购买国债,收益率只有2%,若考虑通胀率,情况会更糟,存在严重的贬值风险。这与作为战略性储备基金的属性格格不入,势必影响到我国社会保障制度的可持续发展,影响到人民群众的根本利益,影响到和谐社会的建设。
面对如此巨额的资金存量,如何加强对它的监管,实现社会保险基金的安全和保值增值,既是一项重要的业务工作,也是一项重要的政治责任。
一、我国当前社会保障基金监管体系框架
1997 年,我国实行社会保障基金收支两条线管理模式,财政部介入社会保障基金的管理和运行,并承担相应的财务监管职能。1998 年,劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司,各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。审计署也成立了社会保障审计司专门审计社保基金。绝大多数省份设立了社会保障监督委员会,截止2007年底,30个省、自治区和直辖市建立了省级社会保障监督委员会,全国绝大部分地市设立了基金监督机构并开通了社会保险基金监督举报电话。2001年12月我国颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,该办法对社保基金的投资范围,投资比例作出一些限制性规定,也对社保基金投资管理人,基金托管人的任职资格和条件作出了规定,同时规定了信息披露制度。截止到目前为止,我国制定了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险审计暂行规定》、《社会保险稽核办法》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》等社保基金管理法规,有些省份出台了《社会保险基金财务管理办法》、《反欺诈条例》来加强对社保基金的监管。我国初步建立起以行政监督为主,财政、审计、金融等专门监督,社会监督和基金管理机构内部控制相结合的基金监督组织体系。社保基金的监管体系初步确立。社保资金运行的安全性得到加强,基金管理有所改善,重大的挤占挪用的情况得到初步遏制。
二、现行的监管体系下社会保障基金监管中存在的问题
2006年上海社保案发生后,我国加大对社保基金的监管,各地社保基金案件频频暴露。为什么在现有的监管体系之下,社保基金的基本安全都无法得到保障。这就说明我们现行社保基金监管体系存在着种种弊端,我国的监管体系不健全,监管手段软化,导致监管效率低下。
(一)我国的社保基金的监管体系是非常脆弱的,甚至是无效的
我国社保基金监管职责是由劳动和社会保障部门、财政部门、审计部、证券监督管理委员会、银行业监督管理委员会、全国社会保障基金理事会等部门共同承担,这种分散型的监管呈现出以下缺陷:监管效率低下、监管主体间协调成本高、缺少整体负责的权力责任中心,易形成监管真空,各监管部门之间缺乏信息共享和协调配合的制度设计,大大影响了监管的实效。如我国社会保障基金的行政监管主体是各级劳动和社会保障部门。我国劳动和社会保障部门都设立了基金监管机构,构建了一套自上而下的行政监管体系。我国负责社保基金管理的是地方各级社会保险经办机构,负责基金监管的主要是劳动保障行政部门的基金监管部门,两者在行政上都隶属于劳动保障部门。这使得劳动社会保障部门多年来集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身。这种“左手管右手”社保基金监管模式,难以保障社保基金的安全。如在制定社保基金监管政策时,总是不会太为难自己,制定对自己不利的政策;在执行监管政策时,也不会严厉到用“左手”去斩断“右手”。同时劳动保障部门又隶属于各级地方政府。因此地方政府在社保基金管理上,既当监管者,又同时成为委托人、投资人和资产管理者,角色模糊不清,使得养老基金缺乏独立和足够的行政监管。[2]也就是说让隶属于劳动保障的基金监管部门去监督地方政府,无异于“儿子管老爸”。因此社会保障行政管理机关和基金管理机关合一、只对上级负责的行政架构,使得我国的社保基金行政监管体制非常脆弱,是当前一些政府官员贪污挪用老百姓“养命钱”能够得逞的体制漏洞。
虽然社保部门有内部监管规定,但却形同虚设。如在社保资金的运营方面,多年以来,社保资金的运营情况即使在社保局内部,也只有极少数人知道,而其决策程序、投资方向,以及投资方式,更是只有少数几个经办人和个别领导才掌握的“核心机密”。
(二)监管法律法规缺失,缺乏相应的惩罚机制,监管力度薄弱
目前我国尚为出台《社会保险法》,谈不上专门的社保基金监督法规,更只有关于社保基金监管的行政法规、规章和政策,其制定的主体主要是国务院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暂行规定”或“办法”的形式的行政规章,社保基金监管的法律层次非常之低,权威性不足,法规之间缺乏衔接,难以形成严密有效的监管网络,而且对各种社保案件的惩处不够严厉,缺乏相应的惩罚机制。比如,管理着 5,000多亿资产的社保基金,确保其安全运作的却仅仅是两个早前制定的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》,根本就没有建立起基本的社保基金投资管理制度体系,遑论完善和改革。[3]而各地统筹的养老基金,在投资管理上基本处于无章可循的状态,近几年所出的大案要案,多发点基本是地方养老基金。
同时,基金监督力量薄弱,机构不健全,人手配置少,也是问题,社保基金累计结余已达2.1万亿元,且基金每年以20%的速度增长。这对于全国基金监管人员约100人左右来说,形成了极大的反差和挑战:监管负荷严重超载(监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比:如我国的监管负荷为每个官员人均管理625亿人民币即62亿欧元,而在国外,监管负荷远低于我国,如具有墨西哥“国家退休金储蓄监管委员会”人均管理3.2亿美元。[4]我国每个监管官员平均管理上千万参保人员,是国外的上百倍上千倍,如阿根廷“退休和养老金管理总局”人均管理5.1万人),不仅谈不上事前、事中和事后的三段式监管,甚至连日常工作也难以完成。面对那么多可能的风险源,苦于人手缺少,而无法进行大范围检查,一些问题可能因此而被掩盖,从之前发现的一些案子上也是如此。
(三)社保基金统筹层次低,监管成本高,监管难度加大
目前虽然有17个省份称已经实现省级统筹,但实际上真正实现了基本核算单位和资金流在省级层面大收大支的省份只有四五个,其他都不是真正意义上的省级统筹。[5]我国绝大部分社保基金仍然以县(市)级统筹为主,全国社会保障基金分散在二千多个社会保障管理机构。这就意味着实际控制社保统筹基金的决策者和操作者是全国2,000多个县市地方政府,每个统筹单位在资金上是“五险”资金自我封闭和独立运行,从全国来看,等于是社保基金潜藏着成千上万的“风险点”。由于监督体系不健全,事关老百姓“养命”的社保基金,往往在个别领导的签字批条中被挪作他用,而作为负有基金监管职责的社保部门既不敢顶,又不敢向上一级反映情况。这一制度安排的缺陷,不仅使基金管理层次过多,管理费用过高(我国的管理成本高达3%,而国际一般只有1%),[6]而且导致基金的平均规模过小,难以实施较大规模、较为稳健的组合投资方略,投资风险和经营成本增大,基金链条很长,监管难度很大。
(四)社保案件频发,基金管理透明度低,信息披露不健全
2006年上海社保案发生后,国家加大了对社保基金的监管力度,基金的挤占挪用现象得到了遏制。当前我国的社保基金监管体制是以政府为主导的模式,这种政府主导的模式基金管理的透明度低,信息披露不充分,社保部门在基金管理和投资运营方面都处于封闭的状态下运营,社保当局几乎没有向工薪阶层等利益相关者披露任何信息,参保人员的利益被完全漠视了,在这种没有市场化的监督制衡,更无受益人对于委托人的自由选择权,导致基金运营黑箱作业,效率低下,违规投资、腐败受贿也就接踵而至。
三、重构我国社会保障基金监管体系
建立科学的社保基金管理和监督体系,确保基金的安全完整,是政府的一项重要职责。没有基金监督,社会保障制度就缺乏安全保障。特别是在当前全球性经济危机的情况下,各级地方政府财政收入减少,信贷紧缩,支出不断增加的宏观环境下,社保基金很有可能会被一些地方政府当作第二财政进行支配。要维护参保人员的利益,实现基金的安全完整和保值增值,就必须建立基金监督的长效机制,重构我国的社会保障基金监管体系,构建起独立而又各部门相互制约开放有效的监管体系。使社保基金成为谁都不敢去碰的“高压线”。
(一)建立健全社保基金监管的法律法规体系,解决基金监督中法律缺位、层次低、效力差等突出问题
由于我国社保基金的法律基础不够稳固和完善,对社保基金的整个监管制度缺少足够的刚性,要弥补这一致命缺陷就必须尽快制定出完善的社会保障法律,并依法重建我国社会保障基金监管体系,使社保基金的监管、投资等根据法律规定进行。首先尽快向社会公布《社会保险法》,社保基金的管理和监督是该法的重要内容。并在此基础上,重新构筑完善、科学的监管体系,以从根本上改变现行的“左手管右手”的监管框架。倘若没有一部完整的社会保障法律作为基础,目前的监管体系只能是修复性变化,而不能从根本上加以完善。其次加快《社会保障基金监管条例》的立法进程,在基金征缴、管理、支付等方面予以细致规定,杜绝各类违规使用社保基金事件的出现,实现社保基金监管有法可依。再次对《全国社会保障基金投资管理暂行办法》进行修改完善,对地方社保基金(主要是养老保险基金)的投资管理制定具体的规则,从而形成完善的投资管理法律体系,使各地统筹的养老基金,在投资管理上基本实现有章可循,实现基金的保值增值。最后出台《社会保障基金反欺诈条例》,对各种骗取,冒领或恶意拖欠社保基金的行为规定严厉的制裁措施。通过这些法律法规,设定相应的处罚权,增强社会保障基金监管的刚性,从法律上加大对各类社保基金违法犯罪行为予以最严厉的制裁,解决基金监督中法律缺位、层次低、效力差等突出问题。
(二)建立健全组织体系,加强社会保障基金监督队伍建设,提高政治业务素质,实现行政监督、专门监督和社会监督相结合高效的监管体系
社保基金的“左手管右手”模式,是社保基金不安全的先天性因素。医治体制的先天性不足,必须对原有的体制动“手术”。要改变目前的行政管理体制,使社保基金的监管机构从劳动和保障部门分离出来,实行垂直管理,直接对中央政府负责并报告工作。同时要加强监管队伍建设,提高监管人员的政治业务素质:招收一些专业人士进入社保基金监管机构;加强对基金监督管理机构负责人和业务人员的培训;对社保基金监督管理人员开展警示教育,使维护社保基金安全完整成为大家的自觉行为。
各级社保基金监管部门要强化对社保经办机构业务办理的行政监督。要加强财政审计专门监督:各级财政部门要加强对社会保险基金财务、会计制度执行情况的监督,定期或不定期地对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行监督,保证基金的财务收支按规定有序进行。各级审计部门也要定期对社保基金的使用情况进行审计监督。要加强社会舆论监督,充分利用社会的力量,加强对基金的监督。逐步建立起以行政监督为主,实现行政监督、专门监督和社会监督相结合的高效社保基金监督体系,形成基金监管合力。
此外还应加强由人大、政府、政协、工会等多方人员组成的社保监督管理体系,通过听证会形式提高公民的参与度。
最后加大违规违纪的处罚力度,对任何打社保基金主意的权力部门或个人,予以最严厉的惩处,确保社会监管的刚性原则真正成为不能碰的“高压线”。
(三)建立健全工作机制,建立快捷、准确、高效的基金监督信息系统
落实责任,健全社保基金监管工作机制。各级政府层层签订责任书,并把基金监督管理工作纳入行政问责的范围。明确劳动保障、财政、税务三个部门在社会保险基金征收、管理、支付各环节中的责任,形成了 “税务征收、财政拨付、社保发放、全程监管”的社保基金监管三方工作机制。
加大基金的日常管理和执法检查力度。一方面,切实加强基金的日常管理:一是建立了经办机构内部控制机制;二是加强基金财务管理,严格基金拨付手续;三是严格划分业务部门和财务部门之间相应的职责和权限;四是实行严格的岗位分离制度;五是加强对重点岗位的监督。另一方面,组织开展多种形式的执法检查活动,严肃查处挤占、挪用、贪污社会保障基金等违法违纪行为。[7]
加强信息化建设,强化信息披露制度,实现有效的信息公开化,逐步建立起信息共享、实时监管、公开透明的社会保障资金征收、使用和管理运行新模式,基本实现依法监管、科学监管。 运用现代化的计算机网络信息工具,充分利用 “金卡工程”发达的信息网络优势建立社保基金网络体系,为各个监管部门提供连续、系统、动态的信息服务。通过信息共享,节省各监管部门监管信息搜集成本,保证信息的透明度和准确性,从而提高监管效率。同时建立社保基金网上实时监控系统,就是将各类社保基金的资金流向、流量的信息集中,及时地反映到统一的信息平台上,对其实施严密、有效和实时监控,以保证社保基金始终处于可控状态,防止暗箱操作,确保各项社保基金的安全运行。通过这一手段既可以保障公众对社保基金的知情权和监管权,促进社保基金管理使用的透明化,有效实现社保基金保值增值。
(四)提升统筹层次,降低监管难度,积极探索基金保值增值渠道
从社保基金审计情况看,地方政府是违规主体,绝大部分违规决定是由当地政府作出的。或是挪用于扶持困难企业,或是发放各种生活补助,或是直接用于产业投资等,他们作为基金监管的地方行政部门,既是社保制度运行的执行主体,又是资金风险的主要源头。因此要从源头杜绝防范风险,我们必须逐步提升社保基金统筹层次,使社保基金脱离地方政府的管辖范围,提高统筹层次要实施分步走战略。第一步是实现真正意义上的省级统筹,真正实现了基本核算单位和资金流在省级层面大收大支,这样在干部管理和资金管理上都将减少两层,统筹单位风险源也将从 2,000多个减少到30多个,资金风险几率也将大大减少,这样也既可以降低管理费用,又可以降低监管难度。还可以使基金形成合力,有利于实施较大规模、较为稳健的组合投资策略,降低投资风险和经营成本,实现基金的保值增值。[8]第二步是由省级统筹上升到国家统筹,真正实现了基本核算单位和资金流在全国层面大收大支。这样可以进一步降低监管的难度和管理费用。
同时,还要不断研究基金保值增值新办法、新机制的运行,实现无差错和公开、透明、阳光管理的理念,使社保基金的投资运营不变成只有少数“核心人物”才知道的秘密。社保基金的管理部门要定期向社会公布社保基金的征收、支付、运营和基金结余的情况。在社保基金的投资运营的各环节,社保基金的托管人,托管人运用网络化“强制性信息披露”系统,提高监管效率。
[注 释]
①依据《2008年人力资源和社会保障事业发展统计公报》计算得出。
[参考文献]
[1]个别地方社保险基金管理混乱 四地被审计署点名[M/OL].新 闻报业网,2006-11-24 www.省略/xhby/content/ 2006-11/24/content_1472701.htm.
[2]徐经胜.社保基金,“左手”管不了“右手”[N].河南工人日 报,2007-01-18(3).
[3]马光远.加快社保立法 完善社保基金管理[M/OL].中国网, 2009-03-16 www.省略/review/txt/2009-03/16/ content_17448276.htm.
[4]郑秉文.企业年金和社保资金究竟风险何在[J].中国审计, 2007,(3):13-16.
[5]陈圣莉.社保受制低层次分割式统筹[N] .经济参考报,2009- 03-12(6).
[6]冯玉国.社保基金监管体系需要推倒重建[N] .上海证券报, 2007-01-17(3).
[7]李 江.建立科学社保基金监管体系[N].人民日报,2008-12- 04(16).
[8]丁文杰,周立权.社保资金管理存漏洞 有效监管体系亟待建立[N].经济参考报, 2008-01-10(6).
On Problems and Reconstruction of China’s Supervisory System
of Social Security Funds
Li Chungen,Zhu Guoqing
(Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013,China)
Abstract: Supervision of social security funds is very important considering social security funds regarded as civilians "survival money" or "life-saving money". China has established a preliminary supervisory system of social security funds which has achieved certain results. However, there still exist some problems in the supervision due to various factors. This paper puts forward some ideas of reconstructing China’s supervisory system of social security funds with regard to existing problems in this area.
Key words: social security funds; supervisory system; reconstructing system