在沪日侨与近代上海公共租界市政决策

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摘 要：公用事业价格议定是近代市政决策的一项重要内容，能否充分参与其中，是衡量市民权是否充分伸张的指标之一。1935至1936年反对电话加价运动中，在沪日侨通过用户代表请愿、工部局日籍董事力争、纳税人提案和日籍电话专家介入调查等方式，对租界市政决策形成了一定的舆论压力和行政阻力，影响了电话价格厘定。公共租界相关议政和决策机制的存在，使日侨民意表达渠道保持了相对畅通，近代日本在上海全面干预的总方针也无疑促成了日侨在租界电话价格议定过程中的发言权。

关键词：日侨；市政决策；电话加价；上海公共租界

中图分类号：K304 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）03-0059-06

关于近代上海公共租界市政决策问题，以往的研究着眼于华人参政和市民权运动。大多论著将华人无参政权的原因归结为租界制度制约，英美当局独揽大权等。那么被英美租界当局管理的日、俄等国侨民政治地位如何？如果说华人参政议政活动，是制度外的抗争，那么英美之外的其他国侨民参与租界管理则是“少部分”代表在体制内的“正当权益”。公共租界“地方自治制度”是否为其他国外侨民提供了权益保障？在利用这一制度维护自身权益时是否仍旧有阻力？1935年，上海公共租界日侨人数达2万余人，占公共租界外侨总人数的半数以上[1]。随着在沪日侨人数的增加，日本居留民逐渐要求扩大在租界市政问题上的发言权。有关近代日侨的研究成果，集中于社会文化、教育发展、战后遣返等，较少关注抗战前日侨对租界市政管理的介入问题。文章以1935年—1936年反对电话加价运动为例，对在沪日侨与近代上海公共租界工部局市政决策的关系作一尝试性探讨。

一、反对电话加价运动的缘起

电话事业为近代上海重要的公用事业之一。公共租界工部局对电话事业发展具有监管权，工部局董事会对其价格厘定、营业办法等市政事项具有监督权和决策权。围绕话费厘定，中外用户、电话公司和工部局曾展开多次多方博弈。作为人数较多的在沪外侨，日侨积极参与其中。在历次反对电话加价运动中，以1935至1936年持续时间最长，过程最为曲折。

1935年1月21日，上海电话公司依据1930年8月与公共租界工部局签订的特许营业合同，向工部局呈请自1935年4月1日起，改定话费，实行加价，并对营业用户实行按次收费。租界市政当局始有允许之意。这一举动，遭到了中外电话用户的强烈抗议，华人用户、其他各国商户尤其是日侨先后表明抗议立场。

1月22日，上海电话公司援引特许营业合同相关条文声明，有权保证合同赋予的纯年投资金额10%的收益，依照当前经济状况，必须限制通话并加价。电话公司认为，自动机改造为用户提供了便利优良的服务，却造成通话次数过多。部分用户占据了有限的电话资源，“第用途既增，该公司之各项机械线路设备亦即随之而大”，不得不追加投资，“一应资本利息、折旧、维持、运用各费，亦随之而有增加之必要”；同时，公司还要满足日益增加的装户需求。如此，即使公司“机械则以经济方法建造之，各项费用上则节省之”，“自1930年8月5日实行迄至1933年12月31日，该公司血本屡增，而大致所获到者则微末已极，甚至不克以红利股给股东”①，拟实行加价。此议一出，中外业界不待电话公司公布具体收费新率，以目下上海经济境况不佳为由，纷纷表示难以接受。1月30日，西颜料业、中西木器号业等28个行业联名转函租界当局，陈述理由，望其万勿批准加价。各同业认为，“上海一埠，除受不景气之潮流外，复遭一二八之创痕，以致年来商号纷纷倒闭，房屋十室九空”，商业凋零、市面衰落，公司之行为实乃“惟私利之是图，罔顾全体市民之生存”；再者，观诸公司财务，“该公司洋员月薪均在千百元以上，而所任职务，即数十元者未尝不能应付裕如”②，故应撙节紧缩以疏困，而非取诸用户。

面对这种各持一端、众声抗议的局面，公共租界工部局不敢贸然决策，“为获得公众和报界对此问题的评价”[2]468，决定公开公司修改费率申请。2月21日，各大报纸刊登了电话增价内容。在这份申请中，电话公司声称1934年收入仅为资本额的6.13%，只有将总收入增加22.89%，才能达到特许权所规定的10%年利。最为理想的办法即“原来商用按具收费者，每月收费，由固定之12.24元改为10元，以100次为限，过此数，按次比例低减征收，每次最少3分”，“家用电话，每月固定话费，由7.58元加为8.50元”③。实际上，公司试图通过上述收费新章，一方面控制大商户通话次数，变相增加话费；另一方面激励通话较少商户电话的安装，增加收益。

上海电话公司加价申请的公诸报端，引来了新一轮更加激烈的反对浪潮。3月12日，市商会致函工部局，言明1934年电话公司“尚能获得净利六厘一毫三丝，已属商业中不可多得之盈利。无论从公益方面设想，抑纯从商业眼光着想，均不应再榨取公众利益，以增加其收入”④。更有外商推算，实行按次收费后，电话公司每年盈余之数远非其对外宣称的1523750元，“实际值每年盈余额当倍于电话公司预估之数，即为3047500元”；另一方面，各用户“因损及营业，于能力上亦不堪负担”，如上海西籍经纪人公会表示“所用电话者共计900线，如一旦加价，则所受损失，至为重大”⑤。其他众多用户如汇票经纪人公会、日本侨民团体等亦从公司经济状况实属良好、自身承担力有不逮的角度，发表声明，抗议加价。

面对强大的舆论压力，工部局希望拿出一套既“使公众安心”，且尊重电话公司特权的方案[2]491，仍旧难息众怒。经过讨论，3月11日，公用事业委员会决定允许公司自1935年4月1日起，“增加总收入至多12.5%”，如是，“足使公司获得一分纯益”；“股东实可获约一分五之红利”；“对于用户之利益已可谓有合理之保障”⑥。正当公司按照工部局所核减的加价比例改拟新章时，中外各方用户仍旧表示不满，希冀根本打消加价之议。各社会团体纷纷致函工部局，严词责问，并对工部局认为增加12.5%之计算合理性表示怀疑，“电话加价之反对声浪可称弥漫全市”⑦。

二、日侨用户对于电话加价的态度和抗争

依据近代市政学家的构想，市民通过投票表决，对于市政决策具有创制权（initiative）、复决权（referendum）和撤销权（recall），而得公共管理市政[3]，其中复决权可通过相当投选人数将市政当局通过的议案暂行搁置，待公众审查后，再行决定。上海公共租界实行由纳税人会议、工部局、领事团共同参与运作的地方自治，工部局承担着“政府”的职责，纳税人会议对于市政事务议定实行投票制度。纳税西人会和工部局董事会的存在，为日侨用户反对电话加价提供了制度保障。1935年，反对电话加价运动展开后，日侨除向电话公司抗议外，通过请愿代表、纳税人、工部局董事会董事、电话专家等市政影响渠道，反馈商民不满意见，通过展缓加价案，参与改制收费审查，力图维护在沪日侨的电话使用权益。

首先，向电话公司言明抗议。电话公司向工部局提交加价申请后，在沪日侨即以“此时各业均呈不景气，日商营业亦较往年减退”，“首先向电话公司表示反对之意”。为寻求日本侨商谅解，1月30日，电话公司召集双边会谈。出席者有公司副经理费区曼和营业科长伯利，日侨民团杉本理事和滨野总务科长等人。公司方面详细说明财政状况、经济困难及不得已加价之苦衷。“日方答称此事关系重大，日侨全体确难立即谅解”，遂告结束⑧。2月9日，日商各路联合总会召集大会，到会各路代表及重要人物50余人，决议“上海电话公司去年度营业已获相当利益，此后纵不加价，亦决不致亏蚀。况处此全沪经济恐慌时期，日商营业均无利可图，何能负担高率话费”，一致反对电话加价，并向关系方面提出①，彻底打消电话公司的企图。

其次，纳税西人会上力争展期案。电话公司增费办法公开后，日侨方面即派出代表向工部局提出反对建议案。工部局以特许营业合同规定为由，不予受理。日侨坚持“工部局虽有不得不容许电话公司加价要求之苦衷，然处此不景气时期，亦万无可以增加之理由”②，准备于纳税西人会上提出讨论，由此为反对电话加价运动迎来了新的转机。4月17日，上海公共租界纳税外侨年会如期召开，到会外侨共897人，日侨居半数以上。日侨乾精末提出展缓加价案，谓“值兹经济衰落、各业不振之时，此项加价为各国各界人士所深感困难者”，“加价应俟专家调查决定”，博得在场其他外侨的深切同情。工部局则认为电话公司拥有加价权无可否认。经各方长达一小时的热烈争议，乾精末原提案得以修正通过，议决组织专门委员会，调查电话加价事宜③。纳税西人会为工部局议政机关，对后者施政具有监督作用。在以日籍为首的纳税西人的集体合议下，市政当局所通过的电话公司增加总收入12.5%的决议再度被。后经工部局与电话公司协商，决定将公司总收入增加11%，自4月1日起实行，作为收费新章确定前的权宜之计。

再次，力争特别电话委员会人选。纳税西人年会后，新一届入选的工部局董事会外董上任。新任日董山本武夫、卜部卓江等在反对加价、争取更大权益问题上，表现坚决。这主要反映在争取特别电话委员会的人选问题上。5月22日，工部局董事会会议上，总董安诺德的意见为由1名英国专家和若干委员组成特别电话委员会[2]505。两位日籍董事率先表示反对，以日本侨民强烈反对加价为由，要求任命1名日本专家。由于各方的争取，董事会决议特别电话委员会由布朗少校（英籍）、稻田博士（日籍）、胡瑞祥先生（华籍），以及一名美籍委员组成[2]510，以作为工部局、电话用户、电话公司三方妥协的最终方案。争取日籍专家出任专门委员会，使电话价格的厘定可能代表日侨用户的利益，在租界电话价格决策问题上不可不谓又一进步。电话专家的国籍分配方面，各方均有自身考虑。公共租界为英美所属，英人在工部局中占据主要地位，安排英籍专员参与电话问题调查有利于工部局施政。上海电话公司为美商经营，其服务价格之估定、经营状况之评判关系美商在华利益，美籍专家存在的重要性不可小觑。反对电话加价者主要为华籍和日籍用户，他们为电话最主要的使用人群。因此，较之于英国公共租界管理者、美国电话公司经营者来说，中、日专家的出任，或许可以保证专家考察团的相对公平和公正；作为解决争端的合法渠道，对电话调查范围的确定以及调查报告书的撰写具有牵掣作用，为后来电话价格的拟定赢得了主动。

最后，争取扩大专家调查范围。专家委员会人选确定后，如何开展调查工作，关系最后电话价格的厘定。作为被调查对象，“上海电话公司方面声明，前经商定，尚须由工部局及公司双方继续磋商之三点，即公司财产之折旧、美国政府所得税及总公司管理费三者，不在此次专家调查范围之内”④。作为申诉方，电话用户希望通过调查，“一面使市民担负不致增加，公用利便不受影响；一面则使公司从开支之撙节及组织之改善，以求投资利益之稳定”⑤，能否达到目的，专家调查范围关系非小。工部局董事会会议上，日籍董事卜部卓江提出“如果将按建议折旧、美国所得税金和管理费用等问题不在调查范围之内”，那么“该委员会无法对增加电话收费的问题作出决定”，另外，“对电话公司资本投资的调查应列入受权调查范围之内”[2]507，竭尽所能争取有利条件。经过综合考虑，工部局以电话公司制定收费率时财产折旧等3点均不列入费用项目为由，决定不将其纳入调查范围，资本投资则可纳入。对日董的提议，予以部分保留，保障了用户的基本权益。

三、反对电话加价运动的成果及其原因

公共租界工部局日籍董事和纳税西人会日籍纳税人参与市政议决机制的存在，使日籍专家得以参与租界电话事业调查，日侨关于反对电话加价的民意得到了较好的申诉和争取。虽然工部局坚持遵循特许营业权行事，认同电话公司10%的收益权利，但在制定上海电话公司收费新率的这一市政决策中，迫于议政制度、舆论压力以及对社会稳定的顾虑，仍将用户意见和建议纳入考虑范围。在电话费率修正通过后，仍组成专家委员会调查研究，用户权益得到了较充分重视。

（一）电话收费新章：电话用户权益的部分体现

上海电话公司最终实行的收费新章，出自于英、美、华、日四国电话专家。自1935年8月开始工作至10月24日报刊登载专家委员会报告，历时两个月。报告书建议工部局董事会允准公司统一实行按次收费：营业用户每月打电话150次，收费10元；住宅用户每月打100次，收费6.5元，超出次数均按次收费3分，自1936年3月1日起实行[22]。1936年2月1日，上海电话公司通过报刊媒介正式向各界用户公布下月即实行上述收费新章。

观诸此阶段内电话公司提出和实际实行加价的各方案，最终收费新章具有以下特点：

首先，实施时间被推迟。囿于特许营业权，上海电话公司保有年投资额10%的收益始终无法动摇，于1936年3月实行按次收费、统一加价，但是此次新章实行时间大为推迟，公司大幅增价的欲望在较长时间内被遏制。自1935年1月公司提出加价之议始，至1936年3月正式实行按次收费，反对电话加价运动告一段落，前后持续时间长达1年有余。期间，电话公司自1935年4月始暂行加价11%，相对于1935年1月公司所拟定的加价22.89%以及后来工部局核定的12.5%的加价比率，显然已有大幅降低，由公司认准之按次收费，在此期间也未能实施。

其次，增价幅度被降低。（1）比较上海电话公司1935年4月1日拟定实行与1936年3月1日最终实行的电话价格。就营业用户来说，每月基本通话次数得以增加，按次收费价格得以降低；具体到住宅用户，每月基本月租得到降低，虽然限制了基本通话次数，且实行了按次收费，但于住宅用户较少通话次数的事实来说，尚可接受。（2）比较1935年4月1日前后拟定实行和实际暂行的电话价目。由于用户的坚持抗议和请愿，日籍董事和纳税人的争取和提案，电话公司于1935年1月向工部局呈请的收费新章被搁置。实际暂行的收费办法虽然增加了总收入的11%，但相对于电话公司申请拟定的收费新章，假使一般商户月均通话次数为300次，每月可少支出5元。据南京路市民会统计，所属会员即南京路各商店日打电话以20～30次为最多①，如此每月可少支出12～21元，用户负担大为减轻。

（二）租界议政制度：日侨影响市政决策的保障

观诸租界市政制度建设，工部局为公共租界行政管理机构，对界内市政事项具有决策权。工部局董事会提供决策咨询。纳税人会议为公共租界重要的议政机构，实施对工部局的行政监督。工部局董事会董事由纳税人会议投票选举产生。长期以来，于公共租界市政，英国侨民占有绝对主导地位，“华人又在摒弃之列”[4]484。从1916年始，公共租界工部局董事会添设了日籍董事，1927年该席位增至两位。20世纪20、30年代，随着在沪日侨人数的增加，公共租界共有纳税西人2000余人，其中日侨纳税人达500余人，约占总人数的25%。

尽管从人数上考量，相比华人用户，日籍电话用户人数较少，作为被公共租界工部局管理对象，力量尚为有限，但是，相对于英美侨民的寂静，工部局董事会日籍董事席位的存在，在纳税西人会中占有绝大多数票数日籍纳税人的合力争取，使日侨在电话价格厘定这一市政决策中具有一定呼声。市政议决机制的实际运作过程中，“租界惯例，每年纳税（西人）大会，皆由领团召集，惟到会者，殊不踊跃”，例如，“1927年，共有纳税人2368名，代表票权2688票。而到会者，仅547人，代表790票而已”[4]481-482。30年代起，随着日本在华势力的扩张，日侨在公共租界工部局中地位的提高，外加其他外籍纳税人对于市政的漠视，使日侨获得了此次市政议决投票的绝大多数。1935年纳税西人年会日籍纳税人几近全数出席，赢得了展缓电话加价提案的通过。

此次反对加价运动，呼声最高、反应最烈者，莫过于为数众多的华人用户。纳税华人会等团体、工部局华董、华人电话专家积极参与其中。这在客观上，使租界当局在进行电话价格论定时不得不有所顾及。1919年后兴起的市民权运动也不时撼动着租界市政制度。但华籍纳税人在租界参政议政中的弱势地位却局限了其影响力。纳税华人会与纳税西人会同为公共租界工部局议政机关，理论上均可对工部局实行行政监督，但在实际上，“纳税人会议在相当长的时间里将华人完全排斥在外，华人纳税但毫无权力，只是到了后期，在华人的强烈抗议与要求下，才点缀性地增加了一点华人董事的名额”[5]，纳税华人会和纳税西人会、工部局华董和外籍董事未享有同等权力和地位，前者作用远不及后者。

在沪日侨在公共租界市政议决机制中的制度优势、有利地位以及合力力争，使纳税西人会展缓电话加价提案得以顺利通过，日籍专家介入电话调查事项。工部局和电话公司不得不多次调整价格方案，按次收费被迫延缓实行，电话增价亦被限幅。结果没有使各方完全满意，反对电话加价运动到1936年7月仍在继续，但是，此次运动可谓取得了较大成果，市民意见反馈与工部局市政议决形成了较为良好的互动。

值得注意的是，当时的国际环境，也对此次反对电话加价运动产生了一定影响。近代以来，中日关系日趋紧张，日本通过外交周旋、商业渗透、军事突袭等手段，从政治、经济、军事等方面全面介入中国。到20世纪30年代，先后发生九一八事变、一二八事变等。上海为亚洲通商大埠，战略地位重要。七七事变前夕，在沪日侨的许多外交、民间活动均打着保护日本居留民在华利益的旗号，不断要求在上海市政管理中占据重要席位。1915年上海各界反对日本政府提出的“二十一条”，发起抵制日货运动。日侨借机向工部局施加压力，要求增添两名日籍警官，由此奠定日后万国商团日本队的基础。30年代，这种趋势愈发明显。1934年，日侨向公共租界工部局提出，掌管租界事务的主要职务，如财政、收纳、消防、警察、卫生、工务等课，均“任用多数日人，充任重要地位”，某些部门不仅要增员，而且要升职；甚至于财政课这一较为重要的职位，明确要求“应在财政次长以下之重要位置，安插日人”①。从某种程度上说，1935至1936年日侨纳税人、工部局日籍董事以及后来日籍电话专家等对电话加价问题的介入，不仅有利于维护日侨电话用户的利益，更为重要地，符合了近代日本人在上海全面干预的总方针。近代日本在中国的战略也无疑促成了日侨在租界电话价格议定过程中的发言权。

由前文探讨可知，日侨作为被公共租界工部局管理者，争取权益的过程同样艰难，但却也取得一定成效。原因为何？究其根底，作为一种时代的特殊产物，公共租界属性为英美，各项制度注定为少数“权贵”服务，“地方自治”只是在一定人群范围内的有限自治。华人长期被排除在市政管理之外，其他国外侨也只有名义上的意志表现。随着“市民权”意识的增加，中外民众的抗争，包括制度外和体制内两种权益的争取，使得租界英美“专权壁垒”逐渐松动，民众意愿的表达和实现还是体现了“民主”的趋势。当然，日本在华战略客观上为这种抗争提供了技撑，此种“民主”的程度亦不可高估。

【参考文献】

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