深化改革开放,调研土地流转―基于小岗村的调查
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摘要:我国农村土地制度正处于从家庭联产承包责任制向土地流转制度的转型期。小岗村作为农村第一村,目前正在积极开展土地流转,以发展集约化、规模化经营,提高土地产能,发展村域经济,造福农民。同时,小岗村土地流转过程中存在一些棘手的制约因素,一定程度上阻碍了其土地流转的顺利开展。
Abstract: China's rural land system is in the family contract responsibility system to the land transfer system in transition. Little Village as the first village in rural land reform, land transfer is being actively carried out to develop intensive, large-scale operations, improve land productivity, the development of Village Economy, for the benefit of farmers. Meanwhile, the small Village of land in the circulation of some difficult constraints, to some extent hindered the smooth development of the land transfer.
关键词:小岗村 土地流转 成效 制约因素
Keywords: Small Village, the effectiveness of land transfer constraints
一、引言
改革开放后,大批劳动力转移至沿海沿江开放城市从事非农业劳动,农村开始出现土地抛荒等新的难题,国家为提高农业生产效率,出台了一系列关于土地流转方面的政策,并鼓励发展多种农业经营,成效显著。
安徽凤阳小岗村是改革开放第一村,曾经走在中国农村改革第一线,引领了一个时代的到来。如今小岗人试图在土地流转方面加深改革,尝试突破,改变自身相对落后的境遇。
二、调查基本概况
小岗村位于安徽省滁州市凤阳县东部,隶属小溪河镇,现由原小岗村、石马村和严岗村三个自然村组成。到2009年7月,合并后的小岗村共有849户农户,农业人口3700人,完全劳动力1200人,并有转移(外出打工)劳动力700人。
本次调研采用问卷调查与个案访谈相结合的方式,主旨在于了解小岗村土地利用的变迁、现状及其所产生的影响。
三、小岗村土地流转状况分析
(一)小岗村土地流转现状
为响应国家号召,并进一步激发自身生产力潜能,小岗村于2008年11月份开始进行土地流转政策的实施。目前小岗村土地流转工作已经初步取得了一定的成效。小岗村进行土地流转的农户平均转出的土地面积为6.08亩。据统计,小岗村每户平均拥有耕地9-10亩。农户平均的土地流转约定年限为10.68年,年限较长。小岗村农户普遍采用的土地流转方式是出租,占了51.9%,转包、转让、代耕等方式也成为农户的选择。
(二)土地流转的动因
1.外资流入,土地需求量大增
近年来,小岗村着力发展二、三产业,引入大量外部投资,为解决发展所需的土地问题,小岗村村委在土地流转问题上做了大量的政策宣传及鼓励动员。
位于小岗村西郊占地达两百亩的葡萄种植基地(该项目原为张家港市长江村公司投资,现已转给小岗村村民严德友继续经营并履行合同)、GLG公司的甜叶橘生产基地所用的土地都是农户转出的土地。
2.劳动力外流,土地渐现抛荒难题
由于小岗村经济结构仍以单一的农耕经济为主,经济效益不足以满足青年人的生活需求,小岗村内年轻一代纷纷选择外出务工以寻求更为舒适的生活。随着人口结构趋于老龄化,劳动力相对不足产生的问题将制约小岗村村域经济的平稳发展。
3.规模效益,集中开垦效率高
土地流转有利于闲置土地集中化开垦,转入和转出双方各取所需,在解放一部分劳动力的同时,又可以改变分田到户造成的土地支离破碎、小规模种植的现象,从而形成规模效应,提高土地利用效率及劳动生产率。
4.政策优惠,农民赞同
国家出台的一系列支农惠农政策,如粮食补贴、农业税减免等使得农业收益有所提升,负担减轻的农户可以通过发展农业获得更多的报酬,因而促进了土地的转入和集中化。据调查,大部分小岗村农户对粮食补贴及农业税减免等惠农政策对土地流转的促进作用表示肯定。
(三)土地流转成效分析
小岗村从2001年实施土地流转政策以来,已取得明显的成效,实现了较好的经济效益和社会效益。
1.土地流转前的小岗村
小岗村于1978年开始实行“大包干”,分田到户,责任到人,交足国家和集体,剩余的则留给自己。这使小岗村从农业高度集体化的中国农村中脱颖而出,率先实现了温饱。
但改革开放后,小岗村失去了往日的优势,中国农村都开始实行承包责任制,东部沿海地区的农村凭借其优越的地理区位实现了大跨越、大发展。小岗村的发展优势逐渐消失,并经历了相对长时间的停滞。
2.试行土地流转后的新局面
土地流转促使农村土地承包权和经营权分离,使得农用土地的市场价值凸现出来。土地流转的本质,就是推进土地要素的市场化,以期带动农村资本市场的发育。小岗村的村域经济在进行土地流转尝试后,发生了很大变化。
(1)土地利用形式趋于多样化
小岗村农户最主要经营道德农产品以及次主要经营的农产品呈现多样化,水稻、小麦等传统作物虽然仍然占大多数,但花生、葡萄、黑豆等经济作物也占据了一部分比例。
(2)土地抛荒逐渐消失(见表1)
农村土地抛荒问题难以避免。城市化和工业化向青年人提供了广阔的就业市场,大批青年人外出打工使得农村劳动力相对短缺,土地得不到有效地开发,逐渐成为荒地。表2显示,小岗村存在土地抛荒现象的农户仅占2.0%,而92%的农户不存在此现象,这表明土地流转中的转入方吸纳了转出方剩余的土地资源,解决了闲置土地。
(3)土地效能提升,经济效益开始显现
家庭联产承包责任制下的农户是一个相对独立的农产品生产者,按照理性经济人的假设,他所进行的经济活动是为了获得最大化的经济利益。小岗村目前正按照“土地确权、两权(承包权和经营权)分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针策略进行土地流转,使其集体土地资产的价值不断得以提升。通过调查,小岗村土地流转有效的改善了其村集体所有的土地资源配置效率。
四、小岗村土地流转阻碍因素分析
小岗村土地流转走在全国前列,但由于缺乏必要的规范性和组织性,以及现存制度亟待完善,小岗村现行的土地流转模式存在着潜在漏洞,并且已暴露出部分问题。这些当下显性的因素或者暂时的隐性因素对小岗村土地流转的深化实施均起着负向功能作用。
(一)部分农民的观念仍然相对落后
总体上,小岗村村委会干部及村民对于土地流转政策持积极拥护的态度。但旧有的观念及农户的“恋土”情结依旧存在。土地流转是实现规模集中经营、提高农业效率的良好途径之一。由于认为土地流转年限长、收益不明显,一些农户不愿意转出自家土地,。
(二)现行制度阻碍土地流转的实施
事实上,现有的土地制度框架下,小岗村农户土地使用权的流转其实早已发生。据村里的相关负责人介绍,小岗村早在几年前就开始进行小规模的土地流转,但由于现有土地管理制度依旧起到规范约束作用,限制了小岗村土地的自由、规范的流转。
(三)为招商引资集体流转土地存在隐患
由于小岗村土地自由流转正处于起步阶段,存在着不合理的地方。一些公司征用部分农户的农业用地,用于生产工业原料。同时利用集体建设用地兴建厂房等,这样的土地流转方式所带来的经济效益以及稳定性是否具有长期性值得深思。
外资通过买断农户土地承包权或者给农户每年几百元的土地转让补偿,因此解放出来的劳动力或进城务工,或进本地企业打工,这种方式能否让小刚村民集体富裕起来?这些因招商引资集体流转土地而产生的隐患不可忽视。
(四)土地流转的经济效益依然有限
据调查,由于大量村民外出打工,致使劳动力相对不足以及种职业收入占家庭总收入比例下降,大部分小岗村农户认为与其让土地抛荒,还不如将其流转出去,同时能够获得一定的经济效益。
正如有学者指出:现在所提倡的土地承包经营权的流转事实上是规定了一个良好的游戏规则,但人们在这种交易中所获得的利益太小,由于利益的取得太小,加之农村人口目前对于土地的依赖并不像以前那样紧密, 并且耕地价值不高的现象,使得农民不会自觉的启动土地承包经营权的流转。
五、小岗村土地流转的未来发展
土地流转的深层次作用,即最终目标是最大化集体土地资产的价值,其价值在市场中得以显化,而参与市场的主体应该是农户,即小岗村民。通过分析我们可以得知,小岗村目前所进行的土地流转模式存在着一定的缺陷,并且农户从土地流转中的收益并不能使小岗村全体村民走上真正高水平的富裕之路。
(一)制定流转合同细则,保证土地资源的可持续发展
土地是不可再生资源,土地所有权归国家所有,其供给中的无弹性决定了土地作为国家资源的稀缺性,所以在土地的流转过程中必须保证土地收益最大化,掠夺土地资源最小化。
据表2可以得知:小岗村农户在中,有96.3%是通过书面协议进行土地流转,非常正式,有法律凭据和保障,且绝大多数转入方和转出方都约定不能随意中断土地流转,保证了土地流转的连续性。
(二)加强监督与管理
在以市场作为基础调节手段,促进农地使用的良性流转的前提下,必须加强政府的宏观调控措施,加强土地流转过程的监督与管理工作,确保土地流转过程合法化、制度化。当地政府要加强农村土地流转合同监督管理,对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议,明确双方的责、权、利;对不完善的合同要做好合同完善工作,避免因责、权、利不清而产生纠纷。
(三)明晰土地产权
农地的所有权、承包权、使用权、受益权、处置权等各项权利共同组成了农地产权。其不同的组合方式形成不同的农地产权结构,而不同的产权结构也就具有不同的产权效率。只有明晰产权,才能够保证土地流转的规范性实施,避免农户之间的利益纠纷,切实保护农户的利益不受侵犯,为土地流转营造良好的制度机制做铺垫。
(四)鼓励产业大户规模化经营
首先从政策宣传上让村民认识到土地流转的益处,并鼓励村内的产业经营大户进行集约化土地留用,规模化种植经济作物,以此提升土地的利用效率,提高土地收益。具体说来可以向农民提供创业基金以及免税等优惠政策,提高农民创业积极性,为自主产业的创建提供有力条件。
六、结语
小岗村的真正富裕,应该以华西村为模板,利用集体土地资本进行自主企业开发,而不是仅仅以租地甚至卖地来实现浅层次的土地流转,获得微小的收益,这样小岗村并不能实现真正的富裕,反而有些企业会借助小岗的名气来变相征地,因而损害小岗村民利益。目前,小岗村在国家政策的引导下,逐步规范化、程序化土地流转模式,解决了小岗村诸如土地抛荒、劳动力剩余等一系列问题,尤其是第二、第三产业的发展,提升小岗村的经济活力和人民生活水平。然而,现实中土地流转过程中还或多或少尚存在着一些问题,小岗村村民需进行长远规划,合理的利用国家土地流转政策,深层挖掘小岗存在的经济潜力,发展集体经济,将小岗村建成名副其实的改革第一村。
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