加拿大北极地区:挑战与机遇
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摘要：加拿大40%以上的国土处于北极和亚北极地带，但在过去的数十年中，加拿大在此地区的利益却经历了跌宕起伏。近年来，国际社会关于北极的兴趣不断提高，北极已经成为加拿大和国际社会中重要的关注点之一。本文将重点讨论加拿大北极地区正面临的挑战和机遇，勾勒出新的治理结构，包括联邦权力的下放、潜在资源的开发、有效的环境管理以及双边和多边合作模式。
关键词：加拿大北极地区 加拿大北极政策 北方战略 北极开发与保护
中图分类号：D82 文献标识码：A 文章标号：1005-4812（2014）01-0138-146
北极与高纬北方地区对加拿大尤为重要，近年来已经成为加拿大政府最为优先关注的地区。作为世界上国土面积第2大国家，加拿大的陆海面积中有30%以上的领土处在北极地区；40%以上的领土处于北极或亚北极圈。对加拿大和其他北极国家而言，北极和北方开发以及该地区居民的福祉是各国在国际关系中的最优考虑；但在其他非极地国家看来，北极也许只是国家间外交与科学研究。而了解加拿大的北极事务立场，尤为重要的是对加拿大国情的理解。
一、加拿大：自由、强大的北方国家
强调北极的重要性以及将高纬北方作为界定加拿大产业的因素并不过分。加拿大是一个不折不扣的北方国家，北方广袤的土地和空间激发并孕育了加拿大的文学和艺术，是所有加拿大原住民文化的根。对加拿大而言，对北方地区的管理不仅是加拿大政府最为优先考虑的事务，也希望它在联邦、省、各自治领、市等各级政府机构的工作日程设置上占有优先地位。
首先、定义的辨析。关于加拿大北极地区和北方构成的定义庞杂。有些定义完全基于地貌划分：如极圈或自然风貌；“林线”的北方延伸以及“不连续多年冻土层”的南部界限。另一些定义基于政府的安排，特别是三个在北纬60度的领区：育空领区（首都为白马）；西北领区（首都为黄刀镇）；努纳武特领区（首都为伊卡卢伊特）。通常这一定义包括詹姆斯湾的克里部落第一民族土地诉求中的定居点、魁北克北部拉布拉多的因纽特地区的努纳武特。综合起来，这些领区覆盖的面积约与整个西欧面积相同，总人口约为111000人。
其次、三个领区的异同点。三个领区在自然风貌和地质结构上有着本质差别。育空大部分都在“林线”之下，原住民占总人口的25%，属美洲印第安第一民族。西北领区处在“林线”之下、冻土带和高纬北极地区沙漠混合地带，首府黄刀镇终年与南部通航，近年建造在麦肯齐河上的大桥使通航更加便利。目前，联邦政府权力下移的协议已经达成，该地区的原住民人口占总人口的50%。努纳武特领区以及地方政府机构建立于1993年，这是作为北极东部因纽特人和联邦政府在土地诉求问题上双方达成的协议中的一部分，该“土地诉求协议”于1999年生效。努纳武特完全处于“林线”以下，大部分领土处于高纬北部寒冷的沙漠地带，人口中的绝大部分为因纽特人，约占85%。各社区和部落之间没有道路连接，努纳武特与南部之间也没有公路连接。
第三、北部领区土地诉求的解决（“现代条约”）。在过去的三十年间，加拿大政府完成了与三个领区所有原住民部落土地诉求条约的签署工作（在麦肯齐河谷地区还有些例外）。虽然关于这些“现代条约”的解读以及执行进程中的主要问题仍然存在，但条约向受益者提供了大片土地拥有权（以绝对拥有处置权形式如矿产权）和掌控大面积传统土地的使用权、狩猎权、捕鱼权以及现金赞助权。加拿大北部土地诉求的主题就是“一切权利归自己”。
第四、潜在的资源。加拿大北部的自然资源犹如一个“聚宝盆”，蕴含丰富的金属矿产资源和油气。这一地区大部分矿产资源是由加拿大地质勘探所负责在此进行勘探；同时，一些私人探矿者和开发商也加入其中。矿产是这三个领区经济发展的龙头老大。在过去数十年里，这三个领区主要集中对钻石的开发，而西北领区尤其如此。目前，世界钻石市场的3/4是由加拿大生产，已超过南非。三个领区的未来矿产前景主要包括金矿和钻矿，而努纳武特的铁矿开采前景也非常看好（如巴芬岛的玛丽河谷项目）。针对北极和高纬北部矿产开采的挑战是：缺乏基础设施、恶劣的气候条件、敏感脆弱的环境以及技术劳工的缺乏。油气是尤为重要的潜在资源，加拿大北极地区的油气储存量大部分已经勘测，主要是在加拿大西北岸的波弗特海。一些大的石油公司持续性地在此投入大量的勘探经费，因为位置偏远仍未有实质性的开发活动。油气生产面临最大的挑战就是运输。1977年中期，加拿大国内曾有提议建设一条油气管道线以便将天然气从波弗特海送往阿尔伯塔省天然气枢纽站。但最终由于没有和原住民就土地权达成协议，以及缺乏有效的环境评估程序而被耽搁。如今，同意建设油气管道的协议已经到位，但此项目却又被无限期延缓，这是由于美国发现了大量的页岩油，北美天然气价格的骤跌导致麦肯齐河谷的油气管道成本与收益倒挂。也许在未来的某个时期，波弗特海油气田可通过白令海峡向中国以及西亚出口液化天然气，而不是从西北航道通达东方。
二、加拿大政府在北极和高纬北方的优先权
综上所述，加拿大北极和高纬北方地区长期以来一直受到加拿大历届政府的关注。现任加拿大政府在哈珀总理的领导下已经在《北方战略：我们的北方、我们的传统、我们的未来》（2009）中勾画出加拿大的北极和高纬北方。此战略由四个支柱组成，科学与技术（知识的开发与应用）为主体，它将指导联邦政府所有部门和机构的政策制定与项目开发。这四个支柱是：（1）。当国际利益在此地区（特别是在海洋区域）上升时，保护加拿大北极。（2）经济与社会发展。促进社会经济发展，鼓励有利于北方居民的改善措施。（3）环境保护。适应气候变化的挑战，为我们的子孙后代确保敏感、脆弱的北极生态系统得到保护。（4）治理。下放治理权，为北方居民提供更多掌控自己经济和政治命运的权力。
2013年10月16日，加拿大政府在第4l届议会开幕的“王座演说”中再次重申加拿大对北方战略的承诺。此次的“王座演说”是一个时间路线报告，它包括加拿大在雷索卢特湾建立加拿大军队训练基地；扩展加拿大骑兵巡逻队；创建加拿大北方开发署；绘制北极海底图（作为加拿大2013年12月向联合国提交关于《联合国海洋法公约》第76款的补充文件）；医疗健康和房屋投资；拟定新协议，将联邦权力向西北领区下放，并与努纳武特领区拟定～个相同的协议。
三、北极地区的治理——北极理事会
1996年的《渥太华宣言》创建了一个新的多边组织——北极理事会。该理事会由8个环北极国家组成（加拿大、美国、俄罗斯、芬兰、瑞典、挪威、丹麦、冰岛），6个北极原住民部落群体在北极理事会中拥有永久参与议席，以及来自数个非极地国家和非政府组织为观察员。在2013年5月于瑞典基律纳举行的北极理事会上，中国被接纳为正式观察员国。北极理事会的特殊之处在于，它不仅是一个多边组织，还是一个各原住民群体拥有席位并可以针对影响他们利益的事务直接发表具有影响力诉求的平台。即便这些永久参与者在北极理事会中没有投票权，但事实上仍有着重大的影响力，毕竟北极是他们的家园。
自成立以来，北极理事会在涉及影响北极的关键事务方面成立了数个重要的工作组，这些工作组的报告对全球社会如何思考北极问题、各国政府的北极政策、以及理事国或观察员国都产生重大的影响。其中，值得注意的是“北极气候影响评估报告”，该报告收录了北极地区现存最为完整的气候变化评估。在过去十年间，北极理事会在角色和作用方面不断转变，从“研究和分析”者转向促成重要合约制订和签署的“掮客”。目前，两个具有法律约束力的合约已经到位，一个是《关于在北极地区的航空和航海搜救合作协约》，另一个是《关于北极海洋油污染应急准备与反应的合作协定》。
2013年至2015年，加拿大为北极理事会轮值主席国。北极理事会轮值主席国任职时间长度为两年，在八个极地国家间轮转。北极理事国第一任主席国就是加拿大，这次是加拿大第二次担任轮值主席国。此次，加拿大作为轮值主席国的主旨是“为北方居民开发”，目标是“加拿大将始终如一地直面挑战与机遇”。目前，四个特别行动组已经建立，以支持北极理事会的目标。这四个小组是：黑炭和甲烷特别行动组（由加拿大、瑞典共同主持）；推进环极商务论坛特别行动组（由加拿大主持，芬兰、冰岛和俄罗斯协调）；增强北极科学合作特别行动组（由俄罗斯、瑞典、美国共同主持）；北极海洋污染防治特别行动组（由挪威、俄罗斯共同主持）。必须指出的是，北极理事会一直欢迎观察国和组织，包括中国参与这些工作组和新的特别行动组。
四、北极正在发生什么？
一直以来，人们都很少关注北极地区。直到近年来，在北极事务上的国际科学合作增加明显。其中，以2007至2008年的“国际极地年”为巅峰，它激发了全球关注北极的兴趣。然而，各国政府和民间社会只是近期才“醒悟”到极地（北极和南极）正在发生变化。这些变化不仅在当地和社区层面上有影响，也具有全球意义。北极变化是快速的，并且受到一系列相关驱动因素的制约，其中最为重要的影响因素是气候变化。我们可以观察一系列的重大影响，这里只列举一小部分。
首先、冻土融化。冻土正在以极快速度融化。永冻土的表层，即在冬天结冰，在春夏解冻的泥土表层正在变得越来越深，这已经导致建筑物的地基不稳，并对油气管道、铁路以及飞机跑道带来巨大风险。此外，冻土里蕴含大量的甲烷，快速和深度的融化将向大气层释放出此类气体，从而将加速推进“温室效应”。
其次、海岸侵蚀。北极地区风暴活动的增加产生了海浪，损害了海岸线。再加上，随着陆地冰（紧靠海岸线的冰）的消失，关键的“减震器”作用即那种可以减少海浪冲击的作用已经没有了。对于居住在沿海区的居民而言，由此产生的海岸侵蚀将带来毁灭性灾难。例如，西北领区的图克托亚图克社区建立在临近波弗特海低洼地区，每逢夏季，他们都要失去大约一米的海岸线。而由于海岸侵蚀，整个阿拉斯加的社区已经不得不重新选址迁移。对于他们而言，除了昂贵的迁移费用；关键是，尽管北极有广袤的土地，但几乎没有适合的地方可以建造社区。
第三、冰路减少的季节。坐落在加拿大北极和高纬北方的许多社区非常偏远。在冬季，开凿的冰路跨越陆地、河流、湖泊，通向各个社区和资源开发区如矿区。例如，西北领区首府黄刀镇的北部，每年的冰路长度超过550公里，这是一项非常重要的基础设施，是一条设备运输和给养线。然而在过去的20至30年，北极冰冻期越来越迟，这对经济有着直接影响。因为唯一替代冰路的运输方式是飞机运输设备和给养，但费用昂贵。这同样也给生活在北极的社区居民、采矿业和其他活动带来困难，不仅食物和其他供应品成本上涨，大型设备也无法用飞机运输。此外，冰冻季节的缩短还直接冲击了可行性商业活动经济成本的底线。
第四、正在发生的物种迁徙模式。随着北极气候的变化，有些重要物种的迁徙模式正在改变，如驯鹿。同时，自然植物群也在开始变化，这些都将加速推进动物的迁徙模式。海洋哺乳动物和鱼类不再沿循传统路线迁徙、繁殖。已经观察到的一些南方物种，如鲑鱼和棕熊正在向北方迁徙，而北极的标志——北极熊，其海冰栖息地正面临着快速变化。这些变化对环境已有明显影响，但这些变化同样对北方社区居民也有着直接影响，他们的绝大部分食物都来自这些北方物种。不同以前，他们所熟悉的土地和动物的传统知识受到挑战。在一些社区，有些猎户被迫走很远的路去猎取动物。同时，进口南方食品现在正逐渐取代当地居民以往天然的健康食品，这种日常饮食的改变对当地人口已经产生重大的健康和医学影响。
第五、正在改变的海冰条件（北极航道的开放）。正在改变的海冰条件也许是北极最大也是最为重要的变化。夏季，北极海冰范围快速缩小，冰层厚度也在快速减少。2012年9月18日，年度北极海冰的最小总面积已达史上最低，低于先前的最低年份2007年的18%。1979年至2000年间的平均最小冰面积的差与2012年相比大致为330万平方公里，这差不多相当于中国1/3的国土面积。正在变化的海冰有着许多重要影响，特别是极大地激发了人类对该地区的兴趣和投资潜在的航道开发。例如，沿俄罗斯北极沿岸的北方海航线（也称东北航线）、加拿大尚未成型的西北航线。北方海航线和西北航线的最大吸引力是从亚洲到欧洲的航线距离大大缩短，潜在的经济收益将是巨大的。具有讽刺意义的是，这个由许多欧洲探险家如亨利·哈德逊（哈德逊湾）、马丁·费罗彼舍（费罗彼舍湾）和薄命的约翰·富兰克林所勘探的通向东方的西北通道现在却得到东方的青睐，成为东方与西方贸易的潜在航道。
然而，关于西北航道，重要的是把这种潜在的收益想法放在一个更为宽泛的情境下讨论。首先、这些通道（指那些潜在的穿越北极群岛的通道）近年来已经在一个较短的时间段（几天或几个星期）处于完全无冰状态，因此，通道的航行“窗口”很短并难以预测。第二、即便在无冰期，冰仍在高速移动，特别是在风的推力下，在较短的时间里可能成为危险。第三、根据破冰船船长的经验，海冰更为复杂并比以前更为危险。因为“碎冰地带”可能藏有小型冰山，唯有破冰船（建造的成本非常高昂，操作技术要求也非常高）能够安全地在如此条件下航行。这样的高成本抵消了那种潜在的靠节约航线成本的收益，这也同样是海事保险公司最为关切的事。第四、西北通道地区的船运基础设施奇缺，如没有深水港或安全港，没有中途加油站，通道上没有助航设备支持船只航行（即整个通道中没有为来往船只设置泊船区和船员社区等）。加之，关于此地区的航海图无论质量还是数量都非常有限。第五、气候（雾、风、超强度霜冻）和基础设施条件将会导致运输迟缓，这与当下物流时代“准时送达”的理念相悖，唯有某些型号的货轮（大宗货船/散货船）才能最终从缩短的西北航线中获利。
最后，也不是所有的船长和船员都拥有在寒冷气候和冰块出没的海域里航行的经验。例如，“曼哈顿”号（SS Manhattan）于1969年试图穿越西北航道，从西部抵达东部，但最终是在两艘加拿大破冰船的护航下才得以实现。由于此次航行是在护卫下实现的，这也导致加拿大考虑颁布相关重要法律。1970年，加拿大政府制定出《北极水域污染保护法》，以此规范所有在加拿大北极水域航行的船只（不仅指在西北通道上航行）。此立法覆盖了诸多方面，包括从船体设计到环境保护（北极水域的零排放），最重要的是船员个人素质和专业技术。即将出台的《国际海事组织》拟定的“极地码”（Polar Code）也将包括相同条款，并是强制性的。
五、加拿大：北极的好邻居
一直以来，加拿大与美国的阿拉斯加、丹属格陵兰岛共同分享北极海上疆界。也因为它，加拿大曾与丹麦有过两次不愉快，与美国也正就加美海上疆界争执。
首先、与丹麦的两次“不愉快”。加拿大与丹麦之间的海上疆界是在《1973年条约》中裁定的，然而两国曾对一座横跨两国海上疆界的小岛（汉斯岛）的归属发生激烈争执，至今仍没有定论。不过，该岛屿面积只有1.6平方公里，海上疆界划分已经到位，因此是一个经典的“不是问题的问题”（Non-Issue）。另一个“不愉快”则有关林肯海两块很小的区域，加拿大对丹麦界定环绕格陵兰北端基线的方法表示异议。不过，这本质上属于技术层面，并已基本解决。
其次、对加美波弗特海疆界的争执。数年来，加美两国一直对波弗特海疆界存有分歧。对阿拉斯加和育空之间的边界以西经141度划分，这是沙俄与英国于1825年签署的条约中约定的。加拿大认为，此划分应从陆地延伸至海洋区域；但美国认为经线的划分只用于陆地并在海岸线停止。同时，前者认为适用“扇形法”来划分，而后者则认为适用“等距离法”划分。双方对此始终存在不同意见，并将继续通过外交程序进行解决。
第三、界定北冰洋海底管辖权。2008年5月27日至29日，五个北极沿海国家（加拿大、美国、俄罗斯、挪威、丹麦）在丹属格陵兰岛的伊卢利萨特会晤，讨论北冰洋的管理。在会后的“宣言”中，所有五个北极沿海国家一致同意《联合国海洋法公约》中的法律条文在北冰洋地区适用。最有趣的是，美国至今没有批准《联合国海洋法公约》，尽管它一直遵循该公约的条款和原则。公约的第76条款允许沿海国家将本国的管辖权延伸至海底和定栖的物种并直至外大陆架，作为大陆块自然延伸的结果。
加拿大在2003年11月6日批准了《联合国海洋法公约》后，又用了十年准备时间，于2013年12月向联合国《大陆架界限委员会》提交报告。在加拿大提交报告的准备过程中，加拿大与美国在波弗特海地区、与丹麦（格陵兰岛）在林肯海域已经进行了大量的科学合作。目前，有关数据已经提交，估计加拿大和俄罗斯两国关于延伸大陆架划界的两份报告将在罗蒙诺索夫海岭中段重叠，这将要求加俄两国进行双边协商。一旦五个北极沿海国家对海底管辖权的延伸达成一致意见，预计海底的国际化将限定在加拿大深海盆区和阿蒙森深海盆区。
第四、放大的国际利益——西北航线。由于潜在的贸易机遇和贸易路线的大大缩短，北冰洋航线，特别是西北航线已经在全世界引起兴趣。但如上所述，在西北航线成为一个可行的替代传统航线之前，还存在诸多障碍和危险。其中，经济利益将在裁决未来是否使用西北航道作为运输线中起决定性作用。与此同时，关于西北航道的合法地位尚没有达成合约。加拿大的观点是西北航道是加拿大的一部分，应在加拿大管辖之下；同时，加拿大也认为西北航道应是内水，并视作是一种历史性权利。然而，一些其他国家，特别是美国辩称西北航道是国际海峡，可用于运输目的（对应于“目的运输”）。尽管加美之间存在分歧，双方还是于1988年1月11日签署《加美北极合作协议》。根据这一协议，美国破冰船在加拿大政府的同意下可以在加拿大水域作业。自欧洲“罗德·阿蒙森”号航船于1903年至1906年间第一次成功穿越西北通道以来，到目前为止，仅有184艘船只成功穿越西北通道，并且其中1/5艘船都是在2012年完成。在西北航道法定地位问题上，加拿大和美国同意各自保留意见。
在西北航线问题上将出现双边和多边合作，这将非常有意思。西北航道潜在的航运船只数目的上升将给各方施加压力，各方应厘清此航道的法定地位，为西北航道提供最佳的保障。
结语
北极和高纬北部是一个神奇的地方。数千年来，这些土地、水域和冰一直是原住民的家，也一直是他们赖以生存的源头。加拿大的北极曾经被欧洲人用拉丁文描述为“未知之地”和“空旷之地”。然而，现代人越来越不认同欧洲人对此地域的描述。人类已经在这块寒冷荒芜的土地上生活了数千年，并已经非常有效地适应了他们生存环境中所发生的巨大有时是灾难性的变化。当下的挑战是：已观察到的变化远比人类历史上所经历的变化更迅速、更广泛，这不仅仅是新的可能性贸易航线的所在地，也是极为丰裕的自然资源所在地。毫无质疑，上述的开发障碍将在尊重和保护脆弱的北极环境前提下得以克服，这也正是为什么加拿大将“为北方居民开发”作为此届北极理事会轮值主席国总体目标的原因。
（钱皓译）
（作者简介：加拿大女皇大学政策研究院教授，博士，加拿大金斯顿市）
收稿日期：2013年12月