城乡统筹发展与基本公共服务均等化比较

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摘要 经济的发展必须兼顾经济社会平衡协调。城乡统筹发展与基本公共服务均等化是我国当前最普遍、最核心的社会转型实践，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点。如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地结合起来、确保有机一体地实施是我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。

关键词 城乡统筹发展 基本公共服务均等化 城乡二元结构

城乡统筹发展与基本公共服务均等化是一对高度相关、同体双层的重大政策范畴，是能够真正有效突破城乡二元结构的根本举措，是克服城乡发展不平衡、城乡阶层不平等的最佳解决方案。两者提出的时间有先后，表现的形式各有侧重，但内容的实质和机制却是天然内通一体、必须同步并施的；后者的提出是对前者的重大改进、充实和完善，使前者变得更为具体而实质。然而，两者在政策实践中却不一定能天然衔接，即使有时在行动过程中从相互重合的内容上为方便和节约而自然衔接起来并可能还做得很不错，但也不一定就能从政策机制上公开明确地对接起来，变成一对紧密无间、联体并步的同体政策。之所以这样，原因很多，最主要是城乡统筹发展与基本公共服务均等化还处在探索阶段，对此认识不足，联合不够。

在“十一五”之前，城乡统筹发展与基本公共服务均等化有前者，无后者；前者只侧重于发展布局和基础设施建设的城乡一体化价值取向与政策掌握，关切有限，且不一定能够落实，常会为更能创造表面政绩的城市化一极让路。“十一五”以来，开始逐渐推进基本公共服务均等化，其中要点之一就是城乡基本公共服务均等化，旨在推动并实现公民基本权利的城乡一致与公平，深入到环境整治与生存条件、基础设施与发展条件、生活方式与生活条件、素质提高与教育条件、就业创业与经济条件、医疗社保和文化与公共财政条件等诸多民生层面的城乡一体化协同联动与改善增进；显然，从民生幸福的角度来看，基本公共服务均等化在领域上同城乡统筹发展对接起来了，在内容上实质性扩大和充实了城乡统筹发展，在操作上有效推进了城乡统筹发展的切实性、深入性和非泡沫性。基于此，可知这两者本应是相辅相成、内在一体的，决策者亟需深切理解把握并付诸实施，以便更加综合、节约而高效地落实和推进这两项政策。

“十二五”规划进一步强调和凸显了城乡统筹发展与基本公共服务均等化这一战略主题和重大现实任务。事实上，这并不只是国家的重大战略规划，更是全国各地每个城市、每级政府都面临着、且须做好的头等大事；它不仅最广泛地关系着能否切实落实科学发展观，而且最现实地关系着每个地区的经济社会发展能否迈步、迈什么步和会产生什么结果。我们的发展已经到了必须兼顾经济社会平衡协调发展的时候了；而城乡统筹发展与基本公共服务均等化恰恰是我国当前最普遍、最实质的社会转型实践所在，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点所在。因此，如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地对应结合起来、确保有机一体地实施，就成为我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。

为解决好这个问题，全国不少地区，如北京、上海、广州、深圳、杭州、成都等，都立足各自特有的前提基础和环境条件，大胆探索，先试先行。各地虽做法不同，但各具特色，且都取得了良好效果，积累了重要经验，形成了初步模式，可谓是殊途同归。不过，在具体理解、落实和推进城乡统筹发展与基本公共服务均等化时，全国各地还是存在较大差异，这些不同做法都需要深入总结和探讨，也很值得相互比照、参考、启发，以期找到更合适的模式，尽量低成本、高效益地实现政策目标，少付出代价、少走弯路。

笔者考察的区域以杭州地区为中心，宁波和安徽黄山地区也有涉及，三地除自然和人文条件略有差异外，其他条件与全国其他地区大体一样，不像北京、上海等城市有着无可比拟的独特条件。因此，杭甬徽地区城乡统筹发展与基本公共服务均等化的探索应是一种在非特定条件下可能有特定参考价值的重要实践，笔者就此特别进行一次相应的考察调研和比较探析。

注重城乡一体化改善民生的杭州模式

杭州早在20世纪90年代末期就开始重视城乡协调发展的问题，并一直坚持到今天，不仅极大地促进了城乡经济社会高度发展和繁荣，而且还极大改善了全体城乡居民生活，使杭州市及所辖地区“人间天堂”的称谓开始变得名副其实，形成了一个卓有成效的城乡统筹发展模式。

杭州这十几年的历程大体可分为两个阶段：第一是2010年之前的基础阶段，主要是集中力量推进和完成杭州市主城区和直辖乡村的一体化建设和发展任务，确保把有限资源充分利用以造福城乡民生。第二是2010年以后的拓展阶段，主要是把城乡统筹发展和基本公共服务均等化从杭州市区推进到下辖的各市县，把整个杭州地区都纳入城乡一体化建设和发展，把本地区全体居民纳入基本公共服务均等化范围，促进城乡民生全面改善，促进城乡经济社会全面协调发展。

杭州的这两个阶段没有本质上的差异，只有细节的不同；政策的内容、过程和成效仍然是完整的“一条龙”，即注重以可持续发展和民生幸福为导向，着眼于率先突破并从根本上解决城乡二元结构的老大难问题，以综合处理好城乡协调、城乡公平等关系为主轴，以城乡一体化的政策把握、设计和执行为手段，逐步推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化。

杭州的城市经济很早就在全国名列前茅，其农村经济也同样是很早就领先发展。大片郊区农村在20世纪90年代就开始因城市的拓展而被囫囵吞下或者严重挤压。囫囵吞下的不太好消化，成了城中村；被挤压的不太好管理，成了问题村。对此，杭州市坚持从发展全局来考虑，探索解决这个绕不过去的农村问题：强调以城市带动农村，巧妙开发农村，加快农村改造和发展的步伐，促使城乡以各自特色和互补优势，良好互促机制为核心，发挥各自发展优势和整体发展优势，把乡村也变成同主城区一样的经济发展平台，加快造就比城市经济更具增长力和吸引力的农村经济，造福城乡全体居民。