我国国债立法研究

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摘要：国债是指中央政府基于履行公共职能等目的以其自身信用为担保而依法向社会公开发行的并按约定承担还本付息责任的一种债，是国家筹集财政收入、弥补财政赤字以及进行宏观调控的重要手段。近几年我国国债市场发展迅猛，然而至今却没有一部专门性的法律来对国债市场进行权威的规制，使得国债的发行、使用、偿还以及监管存在一系列的问题，本文主要从国债立法现状出发，对我国国债法的制定提出一些建议，以适应国债市场的发展。

关键词：国债 国债市场 国债法国债是指中央政府基于履行公共职能等目的以其自身信用为担保而依法向社会公开发行的并按约定承担还本付息责任的一种债。国债是国家筹集财政收入、弥补财政赤字以及进行宏观调控的重要手段。国债与银行发行的金融债、公司发行的企业债相比，具有信用度高、流动性高以及抵押代用率高的特点，因此国债又被称为“金边债券”。我国自1981年恢复发行国债以来，国债发行的规模增长迅速，2011年我国国债发行额为15609.80亿元，到2011年底，我国国债余额限额已达到77708.35亿元，国债市场发展如此迅速，却没有一部专门的法律来加以规制，而相应的配套法律法规也严重滞后，导致国家对国债市场的规制并不完善，本文将从立法现状和实践状况出发，为《国债法》的制定提出一些建议。

一、我国国债立法现状

我国自90年代初开始建立国债市场以来，相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有：国务院每年颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》；财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》；财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》；中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》；财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》；财政部、中国人民银行、国家工商局、公安部《关于打击国债券非法交易活动的通知》。

从以上我们可以看出，有关国债的法律法规存在着以下不足：首先，国债法律体系不完善，国债法律制度总体的法律层次非常低，无法树立起国债规制的权威性，与国债市场发展的要求相距甚远。其次，国债立法的质量不高，对某些问题仅限于原则性的规定并且存在漏洞，从而影响到执法的可操作性，比如对于国债发行的主体，《中国人民银行法》第4条第一款规定，“中国人民银行依法制定和执行货币政策”，第 22 条第 4款规定，“在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇”，1992年的《中华人民共和国国库券条例》第4条规定“每年国库券的发行数额、利率、偿还期等，经国务院确定后，由财政部予以公告。”，第7条规定：“国库券的发行和还本付息事宜，由财政部门和中国人民银行组织有关部门多渠道办理。”这实际上是同时将国债发行权赋予给中国人民银行和国务院，造成了部门间分工不明。最后，目前我国国债的发行与流通被分割成三个相对独立的市场,分别是：银行间国债市场、上海证券交易所国债市场和凭证式国债买卖市场(银行柜台)。这三大市场被人为地严格区分,致使彼此之间互不相通。

二﹑我国国债市场独立立法的必要性

首先，如上文所述，我国现行的国债法律体系尚不完善，各类行政法规﹑行政规章等法律文件庞杂并存在冲突，对国债市场缺乏有力的监控，随着国债市场的发展，我国迫切需要一部完备的具有权威性的法律来对国债相关问题做出统一的规定，从而对国债市场进行有力的规制。

其次，2006年修订后证券法已经将政府债券纳入到证券法的规制范围内，但毕竟政府债券与股票﹑公司债券等公司证券等存在着差别，主要体现在：第一，发行主体不同。政府债券的发行主体是政府，是国家的代表，而公司证券的代表是公司。第二，两者的性质不同，国家发行政府债券是一种宏观经济行为。而发行公司债券是仅仅是一种微观经济行为。第三，两者的发行目的不同。国家发行政府债券的目的是为了弥补财政赤字，实现公共职能，而公司发行公司证券是为公司筹措资金。

综上所述，虽然政府债券和公司证券同属于证券，两者相互联系，但是同时存在着很大的差别，是属于不同层面上的证券活动，并且《证券法》并没有将有关国债发行的事项全部廊括其中，其规定的制度也并不完全适用于国债的发行与交易等，因此,应对国债发行与交易单独立法,以有效地规范国债的发行与交易行为,推动国债市场的发展和完善,为实现政府推动间接金融宏观调控创造良好条件。

三﹑制定《中华人民共和国国债法》（以下简称《国债法》）的初步建议

（一）立法宗旨

立法宗旨体现了法律的价值取向和立法目的，每部法律都应当有其独特的立法目的，1992年的《国库券条例》第一条规定，“为了筹集社会资金，进行社会主义现代化建设，制定本条例”，而随着市场经济的发展，民主政治的完善，对于政府权力的限制和对于公众债务人权益的保护也应当被列为《国债法》的立法宗旨，有学者认为可以将《国债法》的立法宗旨概括为保护国家财政健全，促进市场经济发展，规范中央政府公共债务，保护公共债务债权人的利益。

（二）基本原则

《国债法》的基本原则为国债立法提供基本的价值取向，为主体进行国债行为提供法律规范，同时还为执法者提供解释法律、补充法律漏洞的依据。笔者认为，在《国债法》中应当贯彻以下几个原则：

第一，民主原则。根据人民原则的要求，财政决策必须要民主，体现人民的意愿，国债作为财政政策的一种，其发行、交易等自然要遵循民主决策的要求。

第二，诚信原则。国债市场中的投资主体众多，各主体之间的关系比较复杂，内部制约机制不健全，因而具有极强的风险性。且国债发行、交易制度会随着市场的变化而变化，所以将诚信原则纳入《国债法》显得尤为必要。它要求国债的发行、交易主体首先应坚持诚实守信的原则，善意行使权利，全面履行义务，避免可能产生的欺诈、操纵和不法投机等违法行为。

第三，法定原则。具体来说就是国债的发行，使用，流通，偿还和管理等整个过程必须依法进行，否则相应的主体就要承担法律责任。