“以人为本”与我国行政诉讼受案范围的重构
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［摘要］我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定存在诸多缺陷，致使行政诉讼受案范围受到诸多不适当的限制。随着我国行政法治的发展以及人权保护意识的增强，重构行政诉讼受案范围已成为社会各界共同的呼声。重构行政诉讼的受案范围必须坚持“以人为本”人文精神的支撑与指引，最大限度地保护行政相对人的合法权益，并在此基础上进行制度设计与安排。
［关键词］以人为本；受案范围；行政诉讼
［中图分类号］D912．1［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2007）01－0015－02
行政诉讼受案范围是行政诉讼制度的核心，也是行政诉讼中争议最多的问题。我国现行《行政诉讼法》实施16年有余，应该说在保护公民、法人和其他组织合法权益，监督和控制行政权等方面发挥了重要作用。但同时也必须看到，现行立法对行政诉讼受案范围的确立模式、可诉行政行为的范围、行政诉讼权利保护等方面依然存在缺陷，致使行政诉讼受案范围仍受到诸多不适当的限制。具体表现如下：
1．采用列举式受案范围模式，致使行政诉讼受案范围过窄。从表面上看，我国《行政诉讼法》第2条似乎是一个关于受案范围的概括性规定，但实际上，这条规定的立法本意并不在于确定行政诉讼的具体受案范围，而在于确定行政诉讼受案范围的标准，不能直接用于确定具体的行政争议是否可诉。况且，这条规定中含有“依照本法”的限制，这进一步说明它仅仅表明了一种具有宣示意义的国家态度。《行政诉讼法》第11条采用肯定列举方式列举了可诉行政行为的范围，第12条又采用了否定列举的方式列举了不可诉行政行为的范围。由此可见，我国《行政诉讼法》采取的是列举式受案范围模式。列举式受案范围模式的缺点在于：由于成文法固有的局限性，不可能穷尽所有的可诉行政行为，便会造成肯定和否定范围之外的大量行政行为无法进入行政诉讼的受案范围，造成行政相对人投诉无门。
2．可诉行政行为范围过窄，无法充分保护行政相对人的合法权益。我国《行政诉讼法》以具体行政行为为受案标准，对于抽象行政行为引起的争议不列入受案范围。这不利于行政相对人合法权益的保护。众所周知，在行政机关的行政活动中，抽象行政行为具有相当的比重。抽象行政行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。抽象行政行为一旦违法，其造成的影响和危害要远远大于具体行政行为。《行政诉讼法》将抽象行政行为排除于受案范围之外，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。另外，根据《行政诉讼法》的规定，可诉行政行为必须是外部行为，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等内部行为不可诉。这一规定是不科学的，因为行政机关对其工作人员奖惩、任免等决定，会对公务员的人身权、财产权等造成实际影响。从保障公务员权益的角度出发，应将其列入行政诉讼的受案范围。
3．可诉行政行为仅限于侵犯人身权和财产权的行为，侵犯其他权利的行为被排除在受案范围之外。根据我国《行政诉讼法》的规定，只有具体行政行为涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权的才可被，凡涉及人身权、财产权以外的权利都不能。这一规定无疑是欠妥的。人身权和财产权是现代民主和法治国家的公民所享有和保持的两项基本权利。但公民的政治权利和社会权利也是公民基本人权的重要体现。如果这些权利受到行政机关的侵犯却得不到救济，则无疑是我国法治的败笔。
我国《行政诉讼法》是1989年制定并通过的，当时确定行政诉讼受案范围的一个重要指导原则是受案范围不宜规定过宽，而应逐步扩大，同时要正确处理审判权和行政权的关系，法院不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理。由此可见，我国行政诉讼受案范围的确立是受到法院承受能力以及对于行政权不能干预过多等方面原因的限制。同时，《行政诉讼法》出台时，我国行政法制建设尚处于初始阶段，人权意识的薄弱和人文精神的缺失使得我国行政诉讼受案范围并没有把对行政相对人权益的保护放到最根本的地位。因此，行政诉讼受案范围过于狭窄也就不足为奇了。如果说我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定是特定历史条件下的产物，那么在《行政诉讼法》已实施16年后的今天，我国行政法制建设已取得了巨大的进步，人权保障事业得到空前的发展，因此重构我国行政诉讼的受案范围，从而实现对行政相对人合法权益最大限度的保护，已成为我国行政法治发展的重中之重。
二、重构我国行政诉讼受案范围，应坚持“以人为本”的指导思想
重构我国行政诉讼受案范围，首先必须有一个正确的指导思想，以保证行政诉讼受案范围的重构沿着正确的方向进行而不至于再次走入误区。同时这一指导思想将成为重构我国行政诉讼受案范围的精神指引与精神支柱，并贯穿在重构后的行政诉讼受案范围之中。笔者认为，这一精神指引与精神支柱就是自始至终贯穿“以人为本”的理念。
1．“以人为本”的实质是“以人权为本”。西方社会在表述“以人为本”的意思时，往往更多地以“人文精神”来表述。人文精神是一套观念体系，也是一种崇高的理念。其要义是：一切从人出发，以人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体；人的解放和自由，人的尊严、幸福和全面发展，应当成为个人、群体、社会和政府的终极关怀；作为主体的个人和团体，应当有公平、宽容、诚信、自主、自强、自律的自觉意识和观念。人文精神以弘扬人的主体性和对人的权利的平等尊重和关怀为特质。“以人为本”的价值理念与人文主义精神的实质内涵是一致的，或者说，“人文精神的实质是以人为本”。
“以人为本”包含着对个人价值的尊重。它意味着对任何个人的合法权利都应给予合理的尊重。也意味着对人的活动所面临的对象，都应注入人性化的理念。它要求我们对现实社会中一切违背人性发展合理要求的不尊重人的现象进行反思和超越，不断推进人的全面发展。
“以人为本”的实质是“以人权为本”。尊重和保障人权是“以人为本”的实质和核心，是“以人为本”的生命力之所在，而人权正是行政诉讼法的逻辑起点。行政诉讼法的产生和存在正是来源于对公民、法人和其他组织合法权益的保护。同时对公民、法人和其他组织合法权益的保护也正是行政诉讼法最终的目的和价值。行政诉讼受案范围作为行政诉讼法的核心组成部分，理应在目标模式上与行政诉讼法保持一致，即确定行政诉讼受案范围应坚持“以人为本”，把对公民、法人和其他组织合法权益的保护作为最根本的目的和出发点。
2．“以人为本”是控制行政权的必然要求。在权利与权力关系中，应以何者为本位，一直是法学研究中举足轻重的理论问题。对此学界有不同的观点。张文显教授认为：在权利与权力关系中，应以权利为本位。笔者认为这一观点是科学和理性的。权力来源于权利。也就是说，公共权力的存在基点与运行的最终目标，就是保障全社会成员的自由与安全。即国家的一切权力都是为了权利而设定。权力是由权利创设而来的，没有权利，就没有权力。权力是为权利服务的。但权力一旦形成，如不加以控制，便容易走向反面。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”
行政权作为一种重要的国家权力，本身具有主动性、广泛性、强制性、优益性、裁量性、单方性、扩张性等特点，极容易被滥用，相对于强大的行政权而言，公民权处于弱势地位。因此对公民权的保护与对行政权的控制便成了行政诉讼法最重要的立法目的。控制行政权是手段，保护公民权是根本。而在对公民权的保护途径中，赋予公民诉权无疑是最有效的。提起行政诉讼的权利，是公民享有的一项宪法权利。对此，我国宪法第41条有明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关或国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提起申诉、控告或检举的权利”。因此，要切实保证公民宪法权利的实现，就要切实地赋予公民诉权。
三、“以人为本”，重构我国行政诉讼受案范围的思考
1．关于确立受案范围的模式。我国行政诉讼受案范围模式为列举式。这种列举式存在的最大弊端就是难以穷尽所有可诉行政行为，无法全面保护行政相对人的权利，更违背了“以人为本”的理念和精神。因此笔者建议，我国行政诉讼受案范围可采用下列模式来确定：对可诉行政行为的范围作出概括性规定，对不可诉行政行为作出列举式规定。即A为概括式，B为排除项目，（A－B）则为受案范围。这种肯定的概括与否定的列举相结合的方式吸收了概括式涵盖面广和列举式界定明确的优点，对司法实践具有良好的指导作用。
2．关于公民权益的保护范围。完善的行政诉讼制度应当全面而广泛地保护公民的各种权利和自由，这是社会文明和进步的表现，也是法治国家的基本要求。笔者认为，《行政诉讼法》作为一部重要的法律，它自身如不在对人身权、财产权之外的权利是否可以提起行政诉讼方面作出积极规定，就难以寄希望于其他法律、法规作出积极规定。因此，笔者建议在重构《行政诉讼法》的受案范围时，应将公民权益的保护扩大到“合法权益”，不仅包括财产权、人身权和社会经济权利、受教育权，同时亦包括政治权利和自由。唯有如此，才能真正实现对公民权利保护的最大化。
3．关于对抽象行政行为进行司法审查的范围。从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以规范和监督，但从目前法制状况及法规规章在执法的过程中所起的作用看，笔者认为应将规章及规章以下的规范性文件纳入司法审查的范围，而行政法规暂不纳入司法审查范围。主要理由是：目前行政法规具有较严格的制定和备案审查程序，相对而言具有较高的立法技术和水平，出现违法的可能性不大。而规章及其他规范性文件数量众多且目前存在的问题较多，应首先列入司法审查的范围。
4．行政机关对其工作人员的奖惩、任免等内部行政行为的可诉性。我国《行政诉讼法》在确定行政诉讼受案范围时提起行政诉讼，并未对公民的职业进行限定。一个普通公民在进入公务员队伍之后，不能忽略其作为一个人的独立性，其人格并没有被公务员的身份所吸收，而是依旧存在的。行政机关针对公务员作出了涉及其权利、义务的内部行为，如果该行为影响了公务员作为公民所具有的权益，就应该赋予其诉权，从而真正实现“以人为本”。
我国是一个有着几千年封建专制传统而缺乏法治传统的国家。长期盛行的“官本位”思想使得我们缺乏法治赖以生存的理性文化和人文精神的土壤。尤其是长期以来，我国的行政法制建设中缺乏“以人为本”的信仰和理念，这也正是我国行政诉讼受案范围不够成熟和完善的根本原因。因此，重构我国的行政诉讼受案范围，必须在指导思想上坚持“以人为本”，把保护公民、法人和其他组织的合法权益作为根本的出发点和最终的归宿。