银行业监管政策工具研究述评与展望

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摘要：工具取向的银行业监管政策研究对于全球新监管体系的实施具有重要意义。已有文献数量相当有限，基本将之等同于宏观审慎监管政策工具研究，并且对政策工具的构成缺乏全面、统一的分类，对政策工具的选择、优化等问题研究不够。建议按工具的识别和分类、工具特性及其适用情境、工具选择与优化的思路进一步深化我国这一领域的研究，为银行业监管实践服务。

关键词：银行业监管；政策工具；宏观审慎；公共政策

一、 引言

全球金融危机之后，各国普遍加强了金融体系特别是银行业的监管，以《巴塞尔协议Ⅲ》和美国金融监管改革法案为代表的新监管政策体系的出台，标志着全球金融监管进入了新的时代，然而相关政策如何有效实施，各国政府尚无经验可循。政策工具作为研究公共政策实施的重要领域，随着20世纪80年代“新公共理论”和“政府再造”运动在西方各国的兴起，逐步成为政策科学研究的焦点之一，其理论成果也为诸多专门政策研究领域所运用。从金融政策看，以三大操作工具为代表的货币政策工具研究早已出现且数量颇丰，而金融监管政策领域工具取向的研究却非常少，仅散见于宏、微观审慎监管政策的一般论述当中。本文的目的就是期望通过对国内外银行业监管政策工具研究的梳理和归纳，综合分析先前研究待完善之处，并在借鉴政策学研究成果的基础上，提出深化我国银行业监管政策工具研究的建议，为完善政府监管“工具箱”服务。

二、 银行业监管政策工具概念及分类

1. 银行业监管政策工具概念。一般认为，政策工具是指公共政策制定主体特别是政府选择用来执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。但已有研究中，鲜有对监管政策工具的内涵和外延进行界定。因此，借鉴政策工具概念，本研究认为所谓银行业监管政策工具是指公共部门为执行监管政策，达成银行业监管目标而选择和运用的途径和手段。按照何种标准来划分这些途径和手段，直接决定了监管政策工具的种类、数量和性质，进而决定了监管政策工具的选择和运用。

2. 银行业监管政策工具类别。目前，国内外学者从不同的角度对银行业监管政策工具类别进行了划分。沈坤荣、李莉把世界范围内曾经和正在使用的银行监管工具归纳为三类，即法律工具（包括市场准入限制、存款利息率上限和资本要求）、制度工具（即存款保险）、政策工具（即监管控制）。在此基础上，根据James R. Barth等人有关正式监管权力的划分，还可将监管控制扩展为监管人员依据及时采取行动权、勒令重组权和宣布资不抵债权三项权力所采取一系列政策行动。OECD认为，识别合适的政策工具是政府为实现政策目标的关键任务，并将银行业监管的政策工具划分为监控（Surveillance），基于市场手段的道义劝说，管制，政府担保，再贷款，补贴，许可和特定项目，政府控股或接管等7种。全球金融危机以后，为加强银行业监管，开发新的监管工具，宏观审慎监管理论开始引人关注，这一阶段银行业监管政策工具的探讨基本局限于对宏观审慎监管政策工具的研究，宏观审慎监管政策工具和微观审慎监管政策工具的二分法，也就理所当然地成了银行业监管政策工具主流的分类形式。其中，巴曙松等人在阐述审慎性监管时提到，监管当局对银行的监管可以分为限制性监管和审慎性监管，按这一说法，银行业监管政策工具还可以分为限制性监管工具和审慎性监管工具两类。

三、 宏观审慎监管政策工具研究

1. 宏观审慎政策监管工具分类研究。FSB、BIS和IMF将宏观审慎监管政策工具分为旨在控制或降低金融体系顺周期性的时间维度的政策工具和旨在控制或降低某一时点金融机构关联性和共同风险敞口的跨行业维度的政策工具。李文泓、黄亭亭和巴曙松等人根据国际最新研究动态，将这种分类下的工具总结为逆周期资本调节、动态拨备、杠杆率调整、对系统重要性银行实施更审慎监管和完善金融基础设施等多种手段。耿楠则结合FSB的研究报告，将实践中常用的宏观审慎监管政策工具归纳为避免信用过度扩张和资产价格泡沫所形成的金融不稳定的工具、解决与杠杆率有关的系统性风险被放大问题的工具和减少金融系统结构脆弱性和限制在危机时期溢出效应的工具三种，该分类项下的宏观审慎监管政策工具还可以细分为10余种具体手段（见表1）。

Landau则认为，宏观审慎监管包括两个组成要素（component）即系统性和宏观经济环境，将这两个组成要素与两种选择机制即自动稳定器和监管当局的自由裁量（将在下文详述）进行结合，可以构成对宏观审慎监管政策工具的如下分类（见表2）。

2. 宏观审慎政策监管工具特性研究。田宁指出，资本充足率、动态拨备率、杠杆率、流动性比率四大宏观审慎政策监管工具本身具有较好地涵盖主要风险指标和操作、测量简便易行两方面优势，同时又具有可能引发商业银行流动性与盈利性之间的权衡问题、可能强调硬性的数量化指标而忽略某些软性因素和可能导致监管要求产生罚优奖劣的政策误导三方面劣势。王刚、刘嘉则从工具内在特性的角度出发，研究了贷款成数作为宏观审慎监管政策工具的优缺点、可行性以及具体设计的要点和机制。于春涛认为拨备作为宏观审慎主要政策工具之一，关键在于拨备以审慎计提的形式将预期损失计入商业银行的经营成本，从而成为风险承受形式的特性。

3. 宏观审慎政策监管工具选择研究。与上文Landau的观点类似，黄亭亭认为，逆周期操作有基于规则和相机抉择两种选择方法，前者可通过自动稳定器机制来实现，即设置一个明确的数字目标或政策目标偏离某一参考价值的阀值，当触发这个阈值时，则启动逆周期操作；而相机抉择的方法是指宏观审慎当局“自上而下”的干预，实际就是监管的自由裁量。对系统重要性银行的识别和监管工具的选择，他强调应考虑各国金融体系和监管安排的差异性。刘志洋则指出，经济与金融体系的发展阶段、汇率政策和冲击的类型等因素会对宏观审慎监管政策工具选择过程产生影响。

4. 宏观审慎政策监管工具实施研究。Yellen指出，宏观审慎政策监管工具实施过程中应兼顾基于规则与自由裁量的平衡，他强调应以基于规则为主，而给监管者自由裁量留下适度空间。Lim、Columba等人则重点分析了宏观审慎政策监管工具实施中必须充分考虑的五方面问题（见表3）。耿楠认为，由于市场数据本身就存在顺周期性问题，基于市场数据对系统性风险贡献进行估计的方法很难使空间维度和时间维度的顺周期性问题同时解决，宏观审慎监管政策工具实施有很大难度，同时这些工具在不同国家、不同部门之间实施的差异性加大了监管套利的可能性。多部门间协调机制没有落实，也会影响宏观审慎监管政策工具实施的效果。王忠生、黄伦章还提出，宏观审慎的监管工具、构建宏观审慎监管新框架以及新框架下政策的协调配合给个体金融机构和监管当局带来的高成本也是宏观审慎监管工具实施过程中面临的挑战。

5. 宏观与微观审慎监管政策工具关系研究。一般认为资本充足率、大额风险暴露、拨备覆盖率、不良贷款等监测指标是比较典型的微观审慎监管政策工具，它们是宏观审慎监管政策工具的基础。对于两者的关系，李文泓认为，宏观审慎监管和微观审慎监管所使用的政策工具并没有本质区别，只是政策工具的着眼点和具体运用有所差异。而项莉、潘凌遥和王忠生、黄伦章等人则指出，宏观审慎监管所使用的工具实际是部分或全部微观审慎的工具之和，其实质是将这些微观审慎监管工具通过建立一个宏观审慎框架来减小系统的整体稳定性受到威胁。耿楠的看法是，目前国际上设计和运用的宏观审慎政策工具仍然停留在微观层面，与宏观审慎政策目标不够匹配，而政策工具的“宏观性”应体现在运用宏观经济指标或宏观经济政策与微观层面的监管措施的配合，来实现宏观审慎监管的政策目标。

四、 研究结论与展望

纵观已有文献，工具取向或者工具途径的银行业监管研究，大体可以全球金融危机为界分为前后两个阶段，前一阶段文献数量相当有限，后一阶段与世界各国对金融危机的反思和加强金融监管的实践相一致，围绕宏观审慎监管政策工具这一主题有所展开。从文献数量占比看，基本上可以把宏观审慎监管政策工具研究等同于银行业监管政策工具研究。

实际上，政府用以实施银行业监管的“工具箱”中，远非只有以通过设置谨慎经营规则，借助各类指标或比率监测、预警和控制进行监管的审慎工具。具有强制性的管制工具、以窗口指导为代表的劝说工具、通过信息公开从而影响金融机构决策的自愿类工具等等，都是政府常用的银行业监管政策工具。但已有文献基本局限于审慎监管政策工具研究，这种研究视角上的缺陷，根本在于对政府或公共政策主体所能运用的政策工具的内涵和外延认识不一，对“工具箱”中的工具缺乏系统、全面的分类，即使个别研究者列举了与审慎监管工具并列的其它政策工具，但并没有引起足够重视，缺少跟进研究。宏观审慎监管政策工具研究，尽管文献数量开始增多，但基本停留在工具分类、组成和特性的静态分析层次，不同监管目标及其对政策工具的决定性，以及政府在差异化监管情境下政策工具的动态选择等问题都有待进一步深入研究。

以防范和化解银行业风险，保护存款人和社会公众合法利益为宗旨的银行业监管政策与货币政策、财政政策一样，是政府公共政策的重要组成部分。公共政策视角下往往以政策工具的识别、分类、构造和特性研究为基础，重点探讨工具的选择问题，原因在于政策工具的选择是理论和实践的交会点。具体到银行业监管而言，政策工具研究就是要探讨监管机关面对不同的监管问题和情境，如何从完备的“工具箱”中选择合适的政策工具以解决监管问题。为此，建议未来我国银行业监管政策工具研究可按照工具的识别和分类、工具特性及其适用情境、工具选择与优化这一思路（见图1）展开系统研究。

遵循这一思路，未来可重点探讨以下问题：（1）我国银行业监管的政策工具到底有哪些，如何分类。（2）各类政策工具的内在特性是什么，适用于什么样的监管情境，运用政策工具的内外部条件是什么。（3）针对不同的情境，监管机关如何选择监管政策工具，具体机制有哪些。（4）在此基础上，可结合具体政策实践，按照一定原则和标准对监管政策工具的绩效进行评价，提出优化选择的建议。

参考文献：

1. 沈坤荣，李莉.西方国家银行监管工具及在中国的运用.经济理论与经济管理，2004，（7）：23-29.

2. 田宁.巴塞尔协议Ⅲ下监管工具的SWOT分析.中国金融，2011，（20）：81-83.

3. 巴曙松，王怡，杜婧.从微观审慎到宏观审慎：危机下的银行监管启示.国际金融研究，2010，（5）：83-89.

4. 李文泓.银行业宏观审慎监管：思路和政策框架.中国金融，2010，（13）：40-42.

5. 黄亭亭.宏观审慎监管：原理、工具及应用难点.中国金融，2010，（12）：40-41.

6. 耿楠.宏观审慎政策工具：实践进展与应用难点.金融与经，2012，（11）：31-35.

7. Landau Jean-Pierre.Bubbles and macropru- dential Supervision，2009，（1）：3-8.

8. 王刚，李嘉.宏观审慎监管政策工具研究――基于贷款成数的分析.武汉金融，2011，（6）：19-22.

9. 于春洋.拨备作为宏观审慎主要工具之一的分析.国际金融，2013，（2）：61-65.

10. 刘志洋.宏观审慎监管：框架与政策工具.金融理论与实践，2012，（8）：19-24.

基金项目：中央高校基金项目“中国机场业与国民经济协调发展多层次评价研究”（项目号：ZXH2012N002）；国家自然科学基金资助项目“基于多因素识别及影响性分析的航班延误治理研究”（项目号：61179046/F01）。

作者简介：雍冀慧，法学博士，天津大学经济管理学部工商管理博士后流动站博士后，就职于中国银行业监督管理委员会天津监管局。

收稿日期：2013-12-20。