政府职能与环境治理

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摘 要：环境治理的过程，不应只是建构性理性发挥作用的过程。政府不是万能的，应当明确政府在环境治理中的限定作用，这种作用在于提供环境治理公共产品，倡导社会组织和公众参与环境治理，以及推行环境管理的地方化及区域合作。只有如此，才能实现环境治理的有效性与高效性。

关键词：环境治理；政府职能

自由主义大师哈耶克讲过，这个世界上存在着两种截然不同的秩序，一种是源自于经验的，是自生自发的秩序；一种是源自于理性的，是人为建构的秩序。①自古以来，无论东方西方，所有的乌托邦――从柏拉图的理想国，到马克思的社会主义，均是人为建构的秩序。这些形形的人造秩序，其出发点是为了解决人性中善恶冲突所造成的社会问题，企图以一种完美的社会架构来消灭人的恶性。然而，事实上，我们永远不能指望消灭人性中的恶，而是以人性的善来感化恶性。这些人为设计的乌托邦非但没有产生构建者的哪怕一半的预期，反而给社会造成了极大的负面影响，这也印证了哈耶克所言的人类的“无知”。

环境治理亦是如此。肯定政府能够自我解决环境治理问题，是上述乌托邦思维的反映，企图以人造秩序作用于客观世界，以取得秩序构造者的预期；而否定政府的全能，在环境治理中整合社会多元力量解决环境问题，则是自发秩序的反映。市场不是万能的，社会也不是万能的，但政府更不是万能的。人造秩序的缺陷就在于高估了人的理性能力，夸大了意识对于物质的反作用。

在环境治理中，政府有其限定的作用，这种限定作用在于主动寻求企业、非政府组织、公民的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，并推行环境管理的地方化及区域合作，从而建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制。

一、政府是环境公共产品的提供者

现代国家公共服务的基本职能，在于向公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等等。这些公共服务，通常是私人不愿意提供或经营，或者没有政府帮助私人很难承担的，于是由政府直接提供或经营。由于“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”，[1]148这为特定公共物品的市场化提供了可能，因此这些公共服务也可委托给私人企业、社区和非盈利组织直接经营。

另一方面，许多环境问题，或因价格不合理、或因产权无法界定显示的市场缺陷，就必须由非市场的政府行为来进行干预。 “制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。……当秩序占居主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”[2]30因此，环境治理必须要有一个好的制度。环境能否得到保护，关键在于制度设计者的环境理念，以及在这种理念指导下的制度安排。因此，政府在环境治理中的主导作用体现在环境政策上的宏观调控，包括环境立法和经济协调。

二、政府是社会力量参与环境治理的倡导者

倡导企业和公众采取环境保护的自觉行动、倡导政府和企业在环境保护方面建立伙伴关系、扩大公众参与，是当前环境保护方面的一个重要趋势。目前，严峻的环境形势表明，在环境管理和环境保护方面，在实行国家干预和经济刺激的同时，公众参与也具有重要的意义。在1992年联合国里约环境发展大会通过的《21世纪议程》认为，公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。公众是环境污染的最终承受者，公众和社会团体通过环境决策、环境、环境诉讼等法律途径参与环境管理监督，是政府行为的一种补充。公众和社会团体的监督为政府提供了环境管理实践状况和环境问题状况的信息，实际上增强了政府管理部门监测环境问题和监督环境管理的能力，因而是政府环境管理行为的有益补充。公众通过政治参与、社会舆论和市场消费选择对政府和企业的环境管理进行监督，一定程度上纠正和避免了政府失灵和市场失灵。

从另外一个角度来看，建立、完善公众参与机制能培养公众环境意识，公众环境意识的提高，反过来又促进公众自觉参与环境管理。加强环境宣传力度，提高环境宣传的广度和深度，保护和扶持各类环境保护社会团体和群众组织，是实现公众参与的社会基础。政府要从资金上保证、技术上支持，正确引导社会团体和群众组织开展环保活动。因此，政府部门不能仅局限于管理者这一角色，还要起到收集、综合、信息和引导、扶持并发挥公众参与的作用。

三、中央政府应成为环境管理地方化及区域合作的积极推行者

在中国的实践中，中央政府很少主动将环境管理权力下放给地方政府，环境管理地方化通常是中央政府迫于削减政府人员及开支的压力而不得不采取的措施。正因如此，环境管理地方化的通常做法是只将管理自然资源的责任转移至地方政府，但并未赋予地方政府决策及分配预算的权力。换言之，地方政府仅仅成了执行决策的机构，而并不具有地方责任。在玻利维亚、菲律宾、印度某些州及其他地区采取的更为真正意义上的环境管理地方化，取得了很好的结果，使人们相信如果执行得好，环境管理地方化可以使环境决策既能为地方人民所接受，又能达到环境管理目标[3]。因此，中央政府应积极推行环境管理的地方化，将环境管理权适当下放，让地方政府不仅要承担环保的责任，同时也具有相应的治理权。

总之，环境治理需要政府、社会组织、公民三方参与，在这个过程中，政府应对自己的角色有准确定位，明确环境职能和职责，及时高效地提供环境治理公共产品，积极调动社会力量参与环境治理的积极性，并赋予地方相应的治理权限，从而实现区域合作与共赢的环境治理局面。

参考文献：

[1][美]盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式 [M].吴爱明，夏宏图，译. 北京：中国人民大学出版社，2001：148.

[2][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策 [M].韩朝华，译. 北京：商务印书馆，2000：30.

[3]田春秀.全球环境管理的现状与展望 [J]. 环境保护，2003，（11）：61.