个税申报七年之痒

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李先生在一家事业单位工作，近几年的年收入均超过12万元，但他除了2007年、2008年进行过个税申报外，其余年份都没有申报，税务部门也没有依据以往的信息催缴和处罚。李先生说，虽然心存侥幸，但他也对个税管理颇感疑惑。

个人所得税自行纳税申报制度，迄今已有七个年头。从2007年高调推行，到如今“流于形式”，个税申报制正陷入进退失据的尴尬。

每年的前三个月，符合“年所得12万元以上”等条件的个税纳税人，需要将上一年度的个税缴纳情况，如实写入相应的个人所得税纳税申报表，并报送税务机关。

最新申报数据显示，2010年度全国进行申报的人数有315万人。这一数据比起2006年度申报之初的163万虽然有近一倍的增长，但与实际情况还有很大差距。据有关财税专家估算，符合申报条件的纳税人至少应在六七百万以上。 中国纳税人面临每年一次的纳税申报考验。

这些年申报数据究竟有何功用，对建立综合与分类相结合的个税制度有无参考价值，也是一个未知数。一位税务系统资深人士表示，很多申报数据并没有联网，集中起来的数据也没有充分利用，长期以来被束之高阁。

综合与分类相结合的税制体系被看做个税改革的目标，但它需要相应的征管环境和征管手段支撑。财政部财政科学研究所所长贾康曾公开表示，应完善对纳税人，尤其是对高收入者的相关信息管理，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号码制度，有利于实现应收尽收和降低税收成本。 申报“鸡肋”

2006年11月，中国建立了个人所得税自行申报制度。按照《个人所得税自行纳税申报办法》，该制度的建立旨在加强个人所得税征收管理，保障国家税收收入，维护纳税人的合法权益。

根据规定，有五种情形之一的个税纳税人，应当办理纳税申报。这五种情形包括，年所得12万元以上的；从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得的；从中国境外取得所得的；取得应税所得，没有扣缴义务人的；国务院规定的其他情形。其中，年所得12万元以上的纳税人，无论取得的各项所得是否已足额缴纳个税，都应当自行申报。

该项制度于2007年正式施行， 对2006年度收入，有163万人进行了申报，远低于专家估算人数。然而，在纳税意识普遍不高的情势下推行自行申报，没有强制性要求和惩罚措施，其结果只能是少数人参与。

2007年，时任国税总局新闻发言人李林军承认，纳税申报还有一些不足之处需要改进。李林军称，目前中国的个人所得税是分类税制模式，即对每一项所得根据来源渠道不同，规定的税率不同、扣除不同、征收方法不同，分别按次、按月、按年计算征收，而申报却是一种综合性的申报。这给纳税人填写申报表带来一些困难，也给税务机关对申报表进行审核比对带来难度。

按照规定，对于应申报而未申报的纳税人，税务机关一经发现，会要求其进行申报，同时进行相应的处罚，可以处2000元以下的罚款；情节严重的处2000元以上，1万元以下罚款。

2006年度自行纳税申报期限结束以后，广州市地税局进行后续管理，对1204名年所得达到12万元以上，而没有按时纳税申报的个人进行了处罚。

在北京，顺义区地税局对24名年所得在12万元以上的个人进行了罚款。被罚款的24人中，有6人2006年度收入超过了30万元，最高达38万元，其他18人2006年度收入在12万元至30万元不等。他们以企业高管为主，涉及物流企业、航空公司及高校外籍教师等行业。

随后个税申报制度逐年推行，申报人数每年以10%以上的幅度增加，2010年度增加到315万人，比第一年度增加近1倍。即使如此，该数据距离各方的预期还相差很远。从2010年开始，申报人数不再对外公布，《财经》记者致电国税总局相关业务处室，该负责人表示不便对申报数据等问题发表任何意见。

财政部财科所研究员孙钢对《财经》记者分析，不愿公布数据可能是由于申报数据增幅不大，申报信息也不够准确。另外地税部门不归国税总局管理，对于申报情况和申报数据，国税总局很难严查。

一位税务系统资深人士表示，基层税务干部对推进这项工作已经略显麻木，有责任心的在每年的申报期催一催，没有这份心的干脆就不闻不问，“反正干好干坏一个样”。

据了解，有不少纳税人在政策实行之初唯恐遭遇处罚而进行了申报，后来随着税务部门口风的放松，又多年未曾申报，税务机关也从未过问。因此，像李先生一样，抱着“不申报就不申报了”心态的应纳税人，不在少数。

一位学者今年到税务机关进行现场申报，税务干部认识他，反而认为学者“添了麻烦”，半开玩笑地埋怨他不必如此认真。 申报制超前？

按照国税总局的说法，年所得12万元以上纳税人自行纳税申报步入常态化，从纳税人来看，高收入者依法申报纳税意识逐步增强，越来越多的高收入者已经习惯在每年一季度履行自行纳税申报的法定义务。另外自行纳税申报的数据表明，个人所得税发挥了调节高收入的作用。

据《财经》记者了解，实际情况并不乐观。对于目前的申报信息，国税总局相关文件也强调要把数据用起来，但由于总局对地税部门只是指导关系，干预度十分有限，因此数据利用的实际情况并不理想。

前述税务系统资深人士对《财经》记者表示，个税由各地的地税部门征收，而个税信息系统在全国并不统一，有的系统跟国税总局联网，有的并未联网，信息采集有一定困难。即使是集中起来的申报信息，目前也没有多少用处。

由于申报主体为工薪所得纳税人，而这些纳税人的信息，即使不申报税务局也基本掌握。税务部门不易查到的纳税人灰色收入或多地收入等信息，纳税人一般不进行申报，税务局因此也无法获知。

个税改革被看作收入分配改革的重要切口。但记者从地方税务部门了解到，个税申报和征管漏洞导致高收入者并不能完全纳入申报和征收范围。对地方税务部门来说，个税申报只是一项工作程序，至于是否调整征管模式，严格高收入者的相关信息管理，以及各项收入全部纳入征收和申报范围，少有探究。

基于目前处于的尴尬境地，一些学者认为，个税申报制度超前。

对此，中央财经大学税务学院副院长刘桓对《财经》记者表示，不是政策超前，而是税务部门后续的工作没有跟上。只简单宣传个税申报是纳税人的义务，政策执行却缺乏约束力。管理理念一定要跟上，不能单单依靠纳税人的觉悟高低。

刘桓介绍，在美国，申报制度的推行有利益驱使的因素。美国的纳税人获得工作后，向其雇主提供自己的税前扣除标准，雇主会基于一个期间计算应扣缴的税款。

年度结束后，雇主向国内收入局（IRS）提供年度内向纳税人累计支付的各种薪金和已扣缴税款的清单。当纳税人有银行利息、公债利息和股息收入时，银行或支付公司必须向IRS提交扣缴申报表。纳税人则在每年1月、4月、6月、9月进行自行申报，除填写个人收入标准纳税申报表外，还必须填写收入类和可税前扣除支出类两大类涉税资料表格。

最终，由IRS负责核实和计算纳税人应缴税款的信息，并以此确定是应向纳税人返还多征的税款，还是应要求纳税人补缴税款。也就是说，如果纳税人不进行申报，IRS预征的税款将不予返还，这就驱使更多纳税人主动进行申报，以避免不必要的损失。

中国目前没有这样的制度设计，大部分个税已经代扣代缴，申报只意味着可能要补齐部分税款，不存在返还问题。因此很多纳税人没有申报的动力。况且，纳税人不申报也很难被查出。李林军就曾表示，目前中国对个人收入的统计力量比较薄弱，所以不能准确地讲有多少人年所得达到12万元。

与此同时，不进行申报所付出的成本也很低。刘桓说，不缴税是违法，不申报只是程序欠妥。“没有法律约束，没有行政约束，也没有道德约束，更没有利益驱使，很多纳税人不想申报。”

刘桓是国务院参事，也是北京市政协委员，在地税部门任职期间曾给政协提过“在北京对高收入人群采用全额征税，然后年底自行申报后再返还”的提案。但北京市地税局一位处长当即表示“太麻烦”，随后不了了之。 混合税制待解

童锦治是厦门大学经济学院财政系主任，专门对中美个税管理制度进行过比较。她对《财经》记者表示，目前中国个税虽然采用源泉扣缴与个人自行申报相结合的制度，但由于个人所得税的分类税制没有改变，自行申报制度的形式大于实质。除非纳税人有生产经营所得或扣缴义务人有扣缴不实的收入项目，否则纳税人按综合口径自行归集并申报的收入信息，无法作为重新核定税款并实行汇算清缴的依据，仍按照代扣代缴金额缴税。

迅速建立起分类和综合相结合的所得税制，在源泉代扣代缴的基础上，进一步完善自行申报制度，是税制改革的一项重要内容。

童锦治表示，制定综合纳税的税前扣除标准、累进税率等相关规定，使得自行申报的课税依据从按收入来源分类课税标准中脱离出来，按照综合所得税制的课税模式进行计税。

此外，还要扩大自行申报的纳税人基数，调整申报周期。她建议，应该规定凡年收入超过4.2万元（即每月收入超过3500元）的个人必须申报，改为一季度一申报，实现从目前以重点纳税人管理为主向全员纳税人管理转变。

根据发达国家的经验，信息化管理的基础就是建立全国性的纳税人税收档案。税务部门加快个税管理系统的开发，给予每一位纳税人永久性的税号，根据纳税代码开设银行账户，使得银行、工商、社会保障机构、海关等部门联网，将个人金融交易、社会保险、就业及纳税申报等进行信息化管理，实现信息共享，将形成个人收入信息的网络。

童锦治建议，应该进一步利用计算机对汇总的个人收入信息进行标准化、程序化的处理，从扣除项目审查到纳税人信息比对，再到风险纳税人的筛选，将个人年度内的申报信息和往年的信息或者同行业纳税人信息进行比对，筛选出稽查价值大、违规风险高的纳税人。

按照立法者的构想，个税申报可为将来建立综合与分类相结合的个税混合制度奠定基础。但孙钢表示，数据信息建立起来才有可能转化为综合与分类的混合征收模式，所谓综合就是将纳税人的所有收入综合起来判定符合哪一档税率。目前的申报流于形式，这也给下一步的个税改革埋下隐患，以不实的申报信息作为决策依据也有后患。

多位财税专家认为，目前个人所得税在制度设计上虽然不完善，但并不存在很大的缺陷，当前很大的问题在征收管理上。完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号制度，在提高个人所得税征收管理手段上着力，比动辄提高所谓个税“起征点”，更切中个税改革的要害。

贾康表示，在今后税制改革的进程中，税制改革的重点并不是单纯调整 “起征点”，改革征税体系，强化税制管理则是重点之一。

新任财政部部长楼继伟此前曾撰文《中国需要继续深化改革的六项制度》，详细论述中央和地方政府的财政关系。对于备受关注的个税改革，他指出，重点应该放在改税制，而不是提高免征额。

目前社会对实施以家庭为单位的综合个税制度改革呼声渐高，许多专家提出变“人头税”为以家庭单位计算征税。对此，有关税务系统人士表示，谁都明白按照家庭为单位征收个税的优越性，但目前民政部门都无法准确判断家庭关系，税务部门怎么征收？他认为，综合与分类相结合的个税制度还有很长的路要走。