谈监理行业现状及其问题
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［提要］国家自1988年在八市二部开始建设监理试点以来，到1996年开始转入全面发展阶段，至今已经二十多年了，社会对这一制度逐渐有了认识，但是这一制度发展到今天出现了不少的问题和不足，一些发展中出现的深层次的问题和矛盾有悖国家当初推行建设监理制的初衷，这些问题不同程度地影响监理工作的开展，使监理工作陷于困境。
关键词：监理现状；监理政策；监理角色
中图分类号：F27文献标识码：A
收录日期：2014年5月15日
建设监理制从推行之初到现在一直存在争议，焦点是业界及社会各界对这一工程管理制度中的许多问题不能达成一致看法，建设监理如何培育、发展及至规范，政府、企业和市场作出了不同选择，导致了主观愿望良好的制度逐渐背离了市场，走入了误区，工程监理企业的正当利益受到损害，全行业在一个畸形的环境中生存，建设工程监理的实践与国际工程管理惯例不能接轨，监理的路不知走向何处。
（一）监理行业发展现状。《建设工程监理规范》（GB0329-2000）给建设工程监理下的定义是“所谓建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。”它包括了建设前期的工程咨询，建设实施阶段的招标投标、勘察设计、施工验收、直至建设后期的运转保修在内的各个阶段的监督与管理。国家在引进这一制度时，并非特指某一种工程采购方法所对应的工程管理模式。从理论上讲，监理单位受业主委托为其提供的一切服务活动统称为监理，也就是国际上所说的工程咨询的一部分，监理工程师常把自己比做FIDIK合同条件里的工程师和各种合同安排所指的咨询工程师，大多数监理工程师在实践中也是这么理解的，并没因合同安排的不同而横生新的概念。但社会对监理的理解和认知与业界相去甚远，及至严重的偏差，随着监理实践的不断深入，业界也感到了理论和实践的严重不足。可是多年来用作监理培训的教材都声称监理不是监工，他的地位高于监工，监工是被监理的对象，而实际上大多数的现场监理人员干的就是监工的工作，这也是大多数业主所希望的，只不过他们不是承包商的监工，而是业主雇用的监工罢了。理论上的混乱加深了建筑领域对监理概念的分歧，政府关注和强调质量监理，也限制了监理提供专业化服务的范围，加之大多数的监理单位都不具备建设前期的工程咨询能力，且工程的可行性研究又属于计划部门管理，诸多原因导致工程监理仅限于工程实施阶段，使得监理的路越走越窄，失去了发展的空间。而过分强调国情，又不随着国情的变化――市场主体成分和政府职能的变化进行调整，使监理单位既不能代替质量监督机构，又不能成为具有社会公信力的质量评价机构；既不能发展成运用现代科学技术、经济管理、法律和工程技术等方面知识，为工程建设项目决策和管理提供智力服务的咨询公司，又不具备向客户提供建设前期工程咨询的能力。随着工程造价和工程咨询（投资）业务的分切，原本包罗万象的建设工程监理只剩下了质量监督的内容，建设监理从引进到现在，发生了质的变化。因此，加强对工程咨询相关专业理论研究，并对工程咨询的原理、程序、方法、组织机构、业务开发案例分析、发展规律等进行研究和探讨，以推动工程咨询业的科学性、有效性和规范性，努力提高我国工程咨询业的技术水平是当务之急。
（二）政府对工程监理的政策现状。在我国政府对建筑业从宏观到微观都进行严格的监督，具体到工程监理更是对监理工程师的监理行为和监理方法作出规定，甚至兴师动众地对实行监理的工程项目进行例行的大检查和突然检查，行政执法之力度一年甚过一年，动用的社会资源越来越多，成本愈来愈大，这说明监理行业是由政府在主导。政府过分干预具体的微观活动对行业发展是不利的，现状没有改变，成效没有多大，起不到规范市场秩序的作用。例如，旁站监理业主大都喜欢，有其深刻的背景。大多数的业主对承包商的施工质量不放心，对质量监督站走过场蜻蜓点水式的监督不欢迎，因此寻求社会机构进行连续性的监督管理是唯一途径，监工的出现也就合情合理。它反映的是承包商诚信的失落，政府监督的失效，社会信用体系的不健全。政府利用行政力量强力干预的后果是施工质量的责任主体不承担质量责任，而让没有主体行为能力的监理工程师承担不相称的责任。如今的监理人员已变成了承包商的施工员和质检员，也许有人会质疑，监理工程师有许多权力，为什么不行使呢？但实际情况是：在目前中国的法律环境和社会环境下，监理工程师能因为承包商的现场施工员和质检员不到岗就不允许开工，甚至停工吗？由此，监理变成了监工，由于要旁站，要对整个施工过程跟班监督，监理还要充当承包商的质检员，甚至是施工员。承包商的质量责任和管理能力已被大大地弱化了，原因就在于政府强调第三方的无为可能带来的后果，将责任主体自身的不足（如工人缺乏培训、农民工较多、施工管理差等）一厢情愿地交由第三方来弥补，而忽视责任主体自身的责任。目前大有用监理单位的旁站监理代替承包商现场质量管理的趋势。
（三）监理和业主的角色分析。监理被要求对建设工程项目的合法性进行监督，甚至对业主的“不法行为”向建设行政主管部门报告，这就难为了监理工程师和监理单位。建设监理制度包括政府监理和社会监理两个层次，政府监理具有强制性与法令性，因此建设工程项目的合法性应交由政府监理，而不应由社会监理承担。监理企业与工程项目业主是委托与被委托的关系，有经济关联，也就是业主是监理的雇主，在目前工程实施阶段的监理现状下，要求监理工程师对建设工程项目的合法性进行监督是不切实际的。要求监理工程师对业主的违法违规行为向建设行政主管部门报告，这就相当于监理工程师向业主提供的服务变成了对业主的监督活动，这在法理上是讲不通的，也不合情理。而业主是监理的雇主，监理工程师不可能作到向建设行政主管部门主动报告业主的不法行为。近年来向监理转移了越来越多的施工安全责任，有些要求过于偏激，如要求监理进行安全旁站，政府将自己原先管不了，管不好的事推向监理企业，监理企业在无安全监理费用，免费服务的情况下承担责任，公平吗。人们看到，建筑工地出了安全事故，对安监站无行政和经济处罚，却对监理单位和监理工程师进行处罚，追究安全责任不能公正地进行处理，把监理单位的责任无限扩大，监理已变成了一个低收入、高风险的职业。监理工程师在施工阶段所能做的就是审核承包商的施工组织设计（方案）和安全措施，对安全的监管只是检查、监督和促进，他不是建筑产品的生产者，安全历来是谁生产谁负责，现场施工安全的直接责任人是承包商，政府应该制定针对承包商的惩治措施，能触动其利益，保障社会公平。一个被社会公认的、透明的游戏规则将是有效的。人们给监理强加了太多的附加职能，这些职能超越了它的社会属性和自身能力，也违背了市场交易原则，监理背负了太多的东西，现在是否给它卸载还其本来面目。
建设监理行业要根据国情不断的加以科学化、规范化、制度化，正视目前发展中出现的各种问题，在更合理、合情、合法的政策和全体监理行业同仁共同努力下，使监理行业健康发展，更好地承担行业的社会责任和实现行业价值。■