[社论]财政改革当突破“事权和财权统一”观念

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近日，财政部部长楼继伟多次提及进行财政体制改革。7月20日，他在二十国集团（G20）财长及央行行长会议上表示，中国政府不会再次推出大规模经济刺激政策，而是通过改革促进增长和就业，包括减少政府管制、继续推进营业税改增值税，以及在减税的同时削减支出。

更早前，在参加第五轮中美战略与经济对话时，楼继伟称，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”

在外界对此的解读中，多提及各级政府“事权-财权”要匹配或统一。这是一种相当流行的观点。但事权与财权的概念其实带有浓厚的计划经济色彩，国际财政理论通常并不使用这样的表述。

中国财政体制改革的一个分水岭是1994年，在此之前，划分中央与地方财政收支的依据是“各级政府的事权与财权统一”：财力实行“先下后上”的模式，即根据各级政府的支出事权，收入与支出规模相联系进行财政资源配置，实行收支挂钩。1994年的分税制改革，通过中央与地方的分税，实质上改变了以地方收支挂钩为基础的财政体制，形成了市场经济国家通行的“先上后下”的体制：收入首先向中央财政集中，地方财政收支脱钩，中央财政或者上级财政通过“转移支付”，使下级财政的收入财力与支出需要相匹配。

应当说，这是契合1992年以后的市场化取向改革的。不过，在分税制改革的推进中，中国的政府间财政关系中出现了新的矛盾，比如地方财力不足，促生了“土地财政”；教育等公共投入严重不足，等等。但“事权与财权统一”的旧思路并不能解决这些问题。

与国际接轨的财政改革不能走回头路。中国政府间财政收支匹配关系的基本制度，应以寻求“公共支出管理责任与财力相匹配”为目标。应当看到，地方政府往往比中央政府承担更多的支出管理责任，要求有相应的财力相匹配。在地方政府财权较小的情况下，通过中央或上级财政转移支付，下级政府所获得的财力应满足其承担的支出管理责任的需要，以达到公共支出管理责任与财力相匹配。

政府间财政体制改革可以有多方面的思路。正如有论者指出，中央政府应该接管需要全国统筹的社会事业的筹资和管理，如基础养老金领域，将现有的分散化的地方体制整合成一个全国养老金体系。失业保险体制亦是如此。而对其他一些项目而言，更好的办法是将筹资责任与服务提供责任相分离，由基层政府负责提供公共服务，由更高层级的政府提供资金。

如基础教育，学校由基层的政府负责管理，以便让决策制定者尽可能地了解学生及其家庭的需求；公共教育的成本则由较高层级的政府负担，以确保国内的公平标准。但中国现有的情况与此相反，基础教育的大部分支出是由县级政府负担，由于各县掌握的财政资源相差悬殊，各地的教育质量必然存在巨大差异。为了缩小这些差距，中央政府必须更多地承担基础教育支出，服务提供则可以继续由县级政府负责。基本医疗、低保等其他社会项目也应如此。

此外，在税制改革上，可以考虑给地方政府一定的自，这有助于强化地方政府对当地居民负责，加快反应速度。经济学原理认为，地方税应该主要来自房地产和自然资源，这些不动产的价值在很大程度上取决于地方政府所创造的治理环境。那么，房产税、资源税改革都应提到议事日程之上。概而言之，财政体制改革应该给所有层级的政府提供相匹配的资源和动力。