单位养老保险制度改革与完善调研报告
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一、目前存在的问题及原因
1、养老保险政策不配套。机关事业单位养老保险制度和企业养老保险制度最大的不同在于企业养老保险制度改革的政策、方案的出台是从中央到地方，自上而下有序实施的，各地进行养老保险制度改革有法可依、有章可循。而机关事业单位养老保险制度改革缺乏国家统一步调，各市县区自发进行的机关事业单位养老保险制度改革进展不一，实施细节千差万别。再加上国家至今尚未出台有效的政策指导，使市县区出现政策上的多样性和不配套性，方案上的随意性和不规范性。导致机关事业社保经办机构与有关部门协调困难，工作开展被动。
2、统筹层次低。机关事业单位养老保险基金实行省、市、县分级统筹，这种统筹层次过低的现状使机关事业单位养老保险的调剂功能难以发挥，尤其像*经济欠发达、财政收入低的地区，基金积累少，财政又难予补贴，养老保险基金抗风险能力相对较弱。
3、统筹范围和统筹项目不一致。实行机关事业单位养老保险制度后，我市统筹范围包括，机关事业单位合同制工人，差额、自收自支事业单位职工，驻张部队职工等。其中怀来县、阳原县、下花园区实行了全员统筹。在实施过程中，有部分县对统筹范围作了调整，有的将原有统筹范围扩大，也有的将原有统筹范围缩小，赤城县和涿鹿县将已实行全员统筹的公务员和全额拨款事业单位职工退出统筹范围。统筹范围的不一致给不同市县区的同类人员以及同市县区的不同类人员造成不一样的负担。统筹项目存在的问题也不小，1993年事业单位工资制度改革后，事业单位可根据本单位的实际情况，在国家统一规定的固定的工资外，还可自行确定比较灵活的津贴工资，同时还可规定一些其它各种补贴，由于地区间、单位间的差别较大，待遇上也存在较大差别。不同的统筹政策、不同的统筹项目，导致同一地区离退休人员待遇的不一致和心理上的不平衡。经办机构就此问题的接访量始终居多不下。
4、缴费基数和缴费比例不统一。目前我市机关事业单位征缴养老保险费，有的是以在职人员工资总额，即“单基数”征缴，有的是以在职人员工资总额加离退休费总额，即“双基数”征缴，且征缴比例高低不一。个别县区至今仍执行的是“双基数”多比例的统筹政策。实行“双基数”征缴，在养老保险起始阶段，对均衡参保单位负担的畸轻畸重起到了很好的调节作用，也对鼓励单位参保有一定的积极意义，但随着改革的不断深化和离退休人员管理服务社会化的大力推进，“双基数”征缴已逐渐失去其合理性。譬如：实行“双基数”的县区，在参保单位无力缴纳“双基数”部分时，这些单位应承担的部分会转嫁到离退休人员身上，到头来吃亏的还是离退休人员本人。至于一个县区实行多比例征缴政策更与社会保险统筹的初衷相悖。
5、养老金计发办法不合理。1995年后，我市机关事业单位养老保险制度的建立，从根本上改变了计划经济体制下离退休人员养老由国家和单位统包的传统模式，使养老方式更趋社会化，这样做符合市场经济体制要求。但不容回避的是，新制度下仍包含旧制度的成分，也就是说养老的体制模式变了，但养老金的计发办法和标准没有变。这种情况的存在和延续，对社会产生许多不利影响。一是机关事业单位传统的计发办法是将本人在职时最后一个月的档案工资作为核定基数，按工龄分档计算，不能完全实现缴费与享受待遇挂钩，缴费多的不一定多得，反之缴费少的不一定少得，因而就不能体现权利与义务和公平与效率的原则；二是机关事业单位传统的计发办法，替代率高，在企业养老保险制度全面改革、待遇不断提高的情况下，机关事业单位和企业单位退休人员待遇水差仍还大，极易引起攀比，不利于社会和谐稳定。
6、养老金发放形式不统一。虽然近几年强调机关事业单位养老保险实行收支两条线管理，离退休人员的养老金全部实行社会化发放，但对经济基础相对薄弱的*市来说，真正落实起来很困难。客观上，部分自收自支事业单位早已名存实亡，转制进行不下去，参加机关事业单位养老保险又缴不了费，为维护社会稳定，社保经办机构只能垫支发放。部分具备社会化发放条件的参保单位，为了给离退休人员加发福利和代扣煤水电费方便也愿意实行差额结算。主观上，社保经办机构担心实行社会化发放后会削弱对部分参保单位缴费的制约手段，对这部分单位仍在实行差额拨付。这样，离退休人员的养老金仍由单位代为发放，单位迟发、欠发养老金的情况仍不同程度存在，这部分离退休人员很不满意。
7、管理体制不统一。一是机构设置不统一，有单独设立机关事业经办机构的，也有“五保合一”的；二是市县区机关事业单位经办机构名称不规范，有叫“局”、“所”的，也有叫“科”、“中心”的，不利于管理；三是机关事业社会保险经办机构按照1998年国家机构改革要求，从人事部门整体划转到劳动保障部门，但机关事业单位离退休审批和离退休人员调待职能却留在了人事部门，导致一家事两家管。
二、改革与完善的思路和建议
（一）初步的框架思路
目前机关事业单位养老保险问题，主要还是集中在与企业现行制度的不一致上，因此，机关事业单位养老保险制度的目标设定，主要的就是定位在与企业养老保险制度的一体化上。也就是通过改革与完善制度，在全国范围内，建立起包括机关事业单位和企业在内的统一的城镇职工养老保险制度，尽早结束目前的二元制度并存的局面。初步框架思路应遵循在制度设计上与企业基本养老保险制度相互衔接而不是“另起炉灶”，保证机关事业单位基本养老保险制度权利与义务统一，保证新老制度平稳过渡。
首先，机关事业单位的养老保险目标模式和基本养老保险制度应与企业职工模式保持一致，不应再分割国家基本制度。在基本养老保险方面要实行与企业相同的制度，在补充养老保险方面要体现机关事业单位的特点。具体讲，要按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，像企业职工一样为机关事业单位工作人员建立基本养老保险个人帐户，以便与企业养老保险制度相衔接，在统一制度内要保证所有退休人员均享受同等的退休待遇，促进统一的劳动力市场建设。在基本养老保险之外，推行机关事业单位补充养老保险制度，使机关事业单位的养老保险结构成为“两阶层型”，第一层是基本养老保险，是基础；第二层是补充养老保险，是补充和提高。这样既保证机关事业单位人员养老待遇不降低，同时又不造成在统一制度内与企业人员之间的待遇不平等。
其次，国家机关和事业单位要实行同一制度，不应形成新的“二元制度结构”。因为从职能上看，事业单位有的直接承担公共管理和服务职能（如参照公务员管理的事业单位），有的直接面向政府或公众提供公共产品（如中、小学，基础性或公益性科研机构），他们所从事的公共服务性质与国家机关并无不同。从人员交流角度看，机关和事业单位的人员，尤其是地方机关事业单位工作人员的交流频繁。特别是政府机构改革后，有部分机关公务员相继分流到各类事业单位，事业单位成了国家机关的人才蓄水池和出口。从养老制度的传统和现状看，两者实行的是同一制度，因此，改革后同时进入与企业职工基本养老保险制度基本相同的新制度，也有利于稳定原机关分流人员的情绪，缩小与企业离退休人员的差距，有利于社会公平和社会稳定。从国际经验看，国外公职人员养老保险制度一般也包含我国传统意义上的事业单位。
其三，要保证权利与义务相统一，不应继续享受“免费午餐”。养老保险制度的一个显著特征是权利和义务的统一。即基本养老金权益的取得是以承担缴费、并满足相应的资格条件为前提的，与我国企业职工基本养老保险制度一样，所有的机关事业单位和个人都必须强制参保，且必须按规定缴纳养老保险费。
其四，应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，不应造成新的不稳定因素。企业养老保险制度改革的经验和教训证明，新老制度在待遇水平上的衔接和平稳过渡是改革能否顺利推进的关键，改革前后退休人员待遇的平衡和“中人”（建立个人帐户前参加工作、改革后退休）“历史欠债”问题直接关系到改革的成败。因此，在实施机关事业单位养老保险新制度中，既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平，还要解决好中人的养老金平衡问题，保证他们的待遇水平基本不降低。
其五，要一步到位地实行全国统筹，不应重蹈企业养老保险制度改革的“覆辙”。目前，企业职工基本养老保险实行的是省级统筹，还没有过渡到全国统筹，存在的问题是各省间相互分割，社会共济和抗风险功能较弱。所以机关事业单位养老保险改革应汲取企业职工基本养老保险制度的教训，应高起点起步，直接实行全国统筹。这样一方面可以有效平衡各地负担，防止基金被分割，增强基金抗风险能力，同时也为企业职工基本养老保险制度全国统筹提供了平台和参照。
（二）方案设计建议
应建立一套全国统一、完整的由分级统筹逐步转向全国统筹的机关事业单位养老保险制度。进一步进行政策立法调整，把“规范完善”作为现阶段机关事业单位社保工作的立足点；把建立个人帐户，形成职工的缴费激励机制作为现阶段新制度的切入点；把实现机制转换和制度创新作为现阶段新制度的着眼点；把做好新旧制度的衔接、兼顾各方面利益作为现阶段新制度的关键点。具体建议如下：
1、基本养老保险
（1）统一覆盖范围和参保对象。国家应出台统一政策规定，将全国所有机关、全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位都纳入参保范围。把参保范围内所有用工性质的职工以及离退休人员作为参保对象。
（2）调整缴费基数。改革前参保单位都是以人事部门核定的档案工资作为缴费基数，这与实发工资总额之间有一定差距，效益好与效益差的单位两者相差一倍以上，这不仅造成了养老保险基金的流失，同时也造成职工个人帐户基金的损失，损害了参保人员利益。为此，规定参保单位以本人上年度月平均实发工资总额作为个人缴费基数，当月平均超过当地上一年职工月平均工资300%以上的部分免缴，也不计入月缴费工资基数，若月平均低于当地上一年职工月平均工资的60%，则按当地上一年职工月平均工资的60%为缴费基数。
（3）统一缴费比例。国家在出台全国统一的机关事业单位养老保险缴费比例之前，必须进行相关的保险精算，使缴费比例建立在科学的基础上。为此，要根据全国机关事业单位的自然负担比例，考虑全国参保人数、死亡率、投资收益率、工资增长率等因素，合理确定全国缴费比例。其中：在职人员个人缴费比例应定为8%，和企业职工个人缴费比例保持一致，离退休人员个人不缴费；单位按在职人员实发工资总额的一定比例缴纳养老保险费，一定比例由国务院统一。机关和全额拨款事业单位所需费用列入财政预算；差额拨款事业单位所需费用根据财政预算承担比例由财政与单位进行分担；自收自支事业单位所需费用由单位自己承担。
（4）统一个人帐户计入比例。为与企业职工基本养老保险制度对接，建议可直接照搬其成熟做法，即机关事业单位人员基本养老保险制度在全国实行统一帐户。从2006年1月1日起，职工基本养老保险个人帐户的规模由11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人帐户。2005年12月31日以前原计入的个人帐户储存额不再变动。个人帐户储存额，按同期国有商业银行公布的存款利率和做实的个人帐户储存额的运营收益率计息。根据国家要求，逐步做实个人帐户，以保证机关事业单位人员基本养老保险制度的可持续发展，应对人口老龄化。
（5）统一基本养老金计发办法。由于基本养老金计发办法涉及机关事业单位工作人员的切身利益，所以它是机关事业单位基本养老保险制度的关键环节，也是机关事业单位基本养老保险制度改革的核心。为此，机关事业单位基本养老金的计发办法要充分借鉴企业改革成果。即根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）文件精神，按照社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，切实保障机关事业单位参保人员的合理权益，建立激励约束机制，统一规范机关事业单位基本养老金计发办法。
机关事业单位人员退休年龄仍执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）规定的退休年龄。正常退休：男年满60周岁、女满55周岁、女工人年满50周岁；病退：因病、非因工负伤经鉴定完全丧失劳动能力，男年满50周岁，女年满45周岁；特殊工种提前退休：经本人申请，可在男满55周岁、女满45周岁至正常退休年龄期间任一周岁年龄时办理退休手续。
缴费（含视同缴费）年限满15年以上且必须有实际缴费年限，才能按月享受基本养老金。实际缴费年限是指机关事业单位和个人按规定共同缴纳基本养老保险费的年限，它由社保经办机构依据缴费记录和有关规定认定。但劳动合同制工人自国务院改革劳动制度四个规定实施之日起，即1986年10月1日以后，新招劳动合同制工人，必须从招收之日起缴纳基本养老保险费。视同缴费年限是指在未实行单位和个人共同缴纳基本养老保险费制度之前符合国家规定的连续工龄可以视同缴费年限。它由所在单位主管部门报同级劳动保障部门认定。实行个人缴费以后未按规定缴费的，不计算实际缴费年限，也不能作为视同缴费年限。
建立个人帐户后参加工作（“新人”）、缴费（含视同缴费，下同）年限累计满15年及以上的人员，达到国家规定的退休年龄，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，上不封顶，缴费年限不足1年的换算成年，保留两位小数。其中：当地上年度在岗职工月平均工资由当地统计部门公布。本人指数化月平均缴费工资是指参保人员退休时当地上年度在岗职工月平均工资乘以本人月平均缴费工资指数。本人月平均缴费工资指数实行全程指数，即从本人参加工作开始计算本人月平均缴费工资指数至退休上一年。本人月平均缴费工资指数是以本人退休前历年月平均缴费工资分别对应除以当年当地在岗职工月平均工资，得出当年指数，将历年指数相加除以计算指数的年度，即为本人月平均缴费工资指数，计算出的指数保留3位小数。本人月平均缴费工资等于本人当年缴费基数之和除以当年缴费月数。当地在岗职工月平均工资等于全省在岗职工年平均工资除以12个月。在计算本人历年缴费工资指数时，视同缴费年限期间的历年本人月平均缴费工资指数可直接取值为1.000。实行缴费制度后至建立个人帐户前一年本人实际月平均缴费工资指数小于1.200时，按1.200计算，高于1.200时，按实际指数计算。本人建立个人帐户以后按实际指数计算。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以计发月数。计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定，由国务院统一，退休年龄不足1年的按1年计算。
建立个人帐户前参加工作，新制度出台后退休（“中人”）且缴费年限累计满15年及以上的人员，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。过渡性养老金为参保人员退休时本人指数化月平均缴费工资乘以系数再乘以建立个人帐户前缴费年限（计算到月），系数由国务院统一。
新制度出台前已经退休的人员（“老人”）仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
参保人员达到规定的领取基本养老金年龄时，缴费年限（含视同缴费年限）累计不满15年的，不发给基础养老金；个人帐户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。
新计发办法实施后的好处：一是基础养老金计发基数引入了本人指数化月平均缴费工资，使本人缴费基数的大小直接与退休时基础养老金相关联，有利于激励职工在工作年限多缴费。二是基础养老金的计发比例，按照缴费年限每满1年计发1%，上不封顶，有利于促进参保人员自觉延长缴费年限。三是个人帐户养老金与本人余命挂钩，有利于市场经济环境下实质性公平的体现。四是本人缴费工资指数的计算实行全程指数，避免了受市场经济影响和人为因素造成的缴费工资指数不实的问题，在更大范围内体现了公平。
（6）统一基金调剂办法。在全国统一机关事业单位基本养老保险制度、统一缴费基数和比例、统一基本养老保险待遇的基础上，实行基本养老保险基金全国统一核算，建立健全全国基金调剂制度，做实省、市两级调剂金。各地要按照规定，及时足额向中央上解基本养老保险调剂金。中央转移支付的调剂资金、缺口补助资金由省、市统一调剂使用。另外，实行全国机关事业单位养老保险统筹后，要明确省、市、县三级政府养老保险责任分担机制，强化基金的归集、调剂和管理，实现规范的全国统筹。
（7）统一管理体制。国家应将机关事业单位的养老保险政策、退休审批权限等，统一纳入劳动保障部门管理，避免政出多门，政策不一的现象，以提高工作效能，改变过去机关事业单位养老保险“一家事，两家管”的状况。国家、省、市、县四级应建立统一有序的机关事业社会保险经办机构。
2、补充养老保险
目前机关事业单位养老保险待遇要较企业高，应该说有其合理性，所以我们完善制度的目标不是要迅速降低他们原有的待遇水平，而是既要做到并轨统一，又要通过恰当的设计安排能减少矛盾，以最终达到平稳过渡。为此，我们必须要为机关事业单位因并轨而在养老保险方面产生的问题设计第二步。根据国际上通常对国家工作人员在养老保险给付上的照顾惯例，我们认为在统一的城镇职工养老保险之上，应再设计一个层次——机关事业单位补充养老保险。
（1）统一思想认识。通过宣传教育，使机关事业单位职工都能认识到，在全国范围内建立“统一”的城镇职工养老保险是现实的需要，是我国养老保险制度进一步深入改革的需要。在统一制度外建立机关事业单位补充养老保险，不仅有理论依据而且也是国际惯例，它并不构成社会的不公平问题，而这仅仅是工作性质所带来的待遇差别，是一种体现历史连续性的政策措施。这如同企业普遍建立企业年金一样，同样是一种体现职业特点所需的激励措施。毫无疑问，差别是有的，但差别不能过于悬殊，所以通过一定时期的过渡，逐步缩小机关事业单位人员和企业人员的养老待遇。
（2）统一配套政策。机关事业单位补充养老保险是个新生事物，它是机关事业单位养老保险制度的组成部分，而不是一般性质的可以任意选择的补充保险，原则上应是法定的、强制的、终身的，因此国家立法政策支持不可缺少。要制定专门的政策法规，对补充养老保险的权利与义务实行定位，对其运营和管理更要有配套的政策支持。只有这样，才能使这些制度落到实处并最终走向成功的关键，建议实施前就应有比较完备的配套政策，以使制度建设一开始就科学规范。首先，机关事业单位补充养老保险适用对象包括全国所有机关、全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位所有用工性质的在职职工。其次，机关事业单位应按照本单位职工实发工资额的一定比例为本单位在职职工缴纳补充养老保险费。其中一定比例由改革前后机关事业单位退休人员待遇差和机关事业单位替代率来测定，由国务院统一。机关和全额拨款事业单位所需费用列入财政预算；差额拨款事业单位所需费用根据财政预算承担比例由财政与单位进行分担；自收自支事业单位所需费用由单位自己承担。在职职工个人不缴纳补充养老保险费。其三，机关事业单位职工退休时补充养老金月标准为当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值乘以系数再乘以缴费年限。其中系数由国务院统一。其四，机关事业单位补充养老保险有其特殊性，适用对象和政策目的都与机关事业单位基本养老保险有所不同，因此需要分开管理，然而这种“分开”不应影响机关事业单位养老保险的集中管理，只是进行单独核算分别管理。应该看到，这种一统二分的管理，是既统一又有区别的管理，是最终实现预期政策目标的管理模式。
（3）统一给付替代率。正确的替代率解释，应是拿到手的养老金占过去在职时拿到手工资收入的比率。机关事业单位养老保险替代率由基本养老保险替代率和补充养老保险替代率组成。目前根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）文件规定，从2006年1月1日起，企业职工基本养老保险替代率已提高，根据国务院《关于改革公务员工资制度的通知》（国发[2006]22号和人事部、财政部《关于印发〈关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中有关问题的意见〉的通知》（国人部发[2006]88号）文件规定，从2006年7月1日起，机关事业单位工作人员基本养老保险替代率已降低，但两者相比仍有差距，需要国家统一机关事业单位补充养老保险替代率来提高，从而使机关事业单位人员的“基本+补充”后的养老保险替代率水平与现行的待遇差距不算太大。今后，在保证机关事业单位养老保险给付水平不因改革而降低的前提下，通过工资收入的不断提高而调整缴费基数，经过一定时期的过渡，逐步降低机关事业单位人员的养老保险替代率，以最终达到预期的法定替代率水平。此外，在统一制度和补充制度之间，应建立起合理的“联动机制”，在统一制度提高替代率时，补充保险制度的替代率应适当降低，从而使机关事业单位人员的“基本+补充”后的养老保险替代率始终保持在法定的范围内。