涉农贷款增量奖励政策实施效应的调查与思考
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【摘要】目前，由财政部组织实施的县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，其目的在于通过财政部门建立奖励机制，充分发挥财政资金的杠杆作用，引导和激励县域金融机构加大涉农信贷投放，支持农业发展。此项政策的实施，在一定程度上调动了辖区金融机构信贷投向“三农”的积极性，对促进地方农业经济发展发挥出了重要的作用。但在其实施过程中也存在着一些值得关注的问题。因此，本文通过对涉农贷款奖励政策的实施效应进行分析，指出所存在的问题，结合实际情况，对如何进一步完善涉农贷款增量奖励政策体系提出相关建议。
为了加强和规范县域金融机构涉农贷款增量奖励基金管理，建立和完善财政促进金融支农长效机制，支持三农经济发展，根据国家有关政策和规定，财政部制定和下发了财政县域金融机构涉农贷款增量奖励基金管理暂行办法。根据办法规定，财政部门对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构，不予奖励。这一奖励政策的实施，极大地调动了县域金融机构信贷支持“三农”发展的积极性，对县域金融机构积极调整和优化信贷结构、加大对“三农”的支持力度以及贯彻落实国家信贷政策具有十分重要的意义。
自涉农贷款增量奖励政策实施以来，保山市各县域金融机构高度重视涉农贷款投放和统计工作，一方面，认真贯彻落实奖励政策规定，积极调整和优化信贷结构，加大涉农贷款的投放力度，积极支持“三农”经济发展。另一方面，加大对涉农贷款统计工作的管理力度，不断规范和提高涉农贷款统计工作水平，切实提高涉农贷款统计数据的质量。从近几年实施的情况看，涉农贷款增量奖励政策在引导县域金融机构调整和优化信贷结构、加大涉农贷款投放力度、支持县域“三农”经济发展过程中发挥出了积极作用，同时，对县域金融机构涉农贷款统计工作的管理和规范也起到了一定的指导作用。
一、涉农贷款增量奖励政策简介
涉农贷款奖励政策是指财政部门对上年涉农贷款平均余额增长幅度超过一定比例，且贷款质量符合规定条件的县域金融机构，对余额超增的部分给予一定比例的奖励，其奖励范围目前仅限于县域金融机构。而县域金融机构具体是指县（含县级市，不含县级区）辖区域内具有法人资格的金融机构和其他金融机构（不含农业发展银行）在县及县以下的分支机构。涉农贷款则是指县域金融机构发放的，支持农业生产、农村建设和农民生产生活的贷款。具体统计口径以《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于建立〈涉农贷款专项统计制度〉的通知》规定为准。
从认定的范围看，目前，财政部对涉农贷款增量奖励的认定仅包括：人民银行涉农贷款统计表中的“农户农林牧渔业贷款”、“农户消费和其他生产经营贷款”、“农村企业及各类组织农林牧渔业贷款”和“农村企业及各类组织支农贷款”等四类贷款。
从申请的程序看，县域金融机构要按照国家财务会计制度、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会规定的涉农贷款统计口径和财政部规定的奖励比例，计算涉农贷款平均余额增量和相应的奖励资金，按年向县级财政部门申请奖励资金。
二、涉农贷款增量奖励政策实施效果显著
（一）政策惠及面扩大，提高了金融机构支持“三农”积极性
近几年来，保山市通过财政部门以及人民银行对该奖励政策的宣传和引导，使各级金融机构全面了解和掌握了该奖励政策，明确了奖励政策实施的目的和范围，对奖励政策所规定的奖励条件、奖励资金的申请以及法律责任有了较为全面的了解。这在一定程度上，有效促进了涉农贷款投放的快速增长。在此政策的激励下，保山市各级金融机构紧紧围绕农业经济发展战略，积极调整和优化信贷结构，以支持“三农”信贷资金需求为重点，加大了对农业经济发展的信贷资金支持力度。据统计：2012末，保山市涉农贷款余额达184.29亿元，比上年同期增加33.03亿元，增长21.84%。涉农贷款占全部贷款的比重为59.02%，占比较大。同时，农村信用社、农发行等涉农金融机构涉农贷款增长较快，有力支持了“三农”经济的发展。据统计：2012年末，农村信用社、农发行涉农贷款余额分别为83.62亿元和38.17亿元，占全部贷款的比重分别为26.78%和12.22%。
（二）突出支农特色，增强了“三农”的信贷资金实力
自涉农贷款增量奖励办法实施以来，保山市各级金融机构结合自身实际情况，认真贯彻落实国家出台的关于金融支持“三农”经济发展的一系列政策措施，有效增加“三农”信贷投入，全力服务“三农”。贷款主要投向农林牧渔业、农产品加工和农村企业等涉农领域。同时，各金融机构紧紧围绕农业产业发展规划，优化贷款投向，积极支持农业经济结构的调整，不断探索新的信贷支持模式，积极创新涉农贷款方式，重点解决县域经济实体融资难等问题，有效缓解了农村经济发展重点领域和薄弱环节的资金需求，促进了县域经济的健康快速发展和新农村建设，为辖区三农经济发展注入了活力。据统计：2012年末，保山市农林牧渔业贷款达40.31亿元，比上年同期增加1.55亿元，增长4.01%；农产品加工贷款达11.58亿元，比上年同期增加4.31亿元，增长59.32%；农村企业贷款达71.07亿元，比上年同期增加18.49亿元，增长35.16%。
（三）发挥示范效应，促进了农村金融产品和服务方式的创新
在奖励政策的激励引导下，保山市各金融机构积极创新农村金融产品和服务方式，不断加大涉农贷款的投放力度，积极支持“三农”经济发展。一是拓展了三农金融服务领域。目前，保山市各金融机构的涉农贷款发放范围已从农民基本生产需求拓展到农户多种经营、农机具购买和家电生活消费等领域；从单个农户拓展到涉农企业及各类农村经济组织，基本覆盖了三农经济和农民生活的各个领域。据统计：2012年末，保山市农户贷款达73.83亿元，比上年同期增加10.38亿元，增长16.36%。其中：农户生产经营贷款达30.09亿元，比上年同期增加6.65亿元，增长28.38%；农户消费贷款达18.19亿元，比上年同期增加5.73亿元，增长45.98%；农村企业及各类组织贷款达73.95亿元，比上年同期增加18.77亿元，增长34.02%。二是改善了农村金融服务环境。近几年来，保山市各金融机构根据农村经济发展对金融服务需求的实际情况，切实加快农村金融服务网点建设步伐，积极改善农村金融服务环境，不断提高农村金融服务水平。据统计：2012年末，保山市72个乡镇，金融机构网点数达78个，覆盖面达到了100%。
（四）加强了管理，有效提高了金融机构统计工作水平
自涉农贷款增量奖励政策实施以来，保山市各金融机构以涉农贷款增量奖励申报为契机，切实加大了对统计工作的管理和重视力度，在日常统计工作中，严格按照各项统计法律法规的要求，按时上报统计数据，切实加强统计数据的审核，不断提高统计数据的质量和水平，确保统计数据真实有效。同时，各金融机构加大了对涉农贷款统计工作的管理力度，不断规范和提高涉农贷款统计工作水平，严格按照涉农贷款增量奖励政策的相关规定，认真填报各类涉农贷款统计数据，积极申报涉农贷款增量奖励资金，切实提高涉农贷款统计数据的质量。据统计：2012年，保山市共有20家县域金融机构申报涉农贷款增量奖励，其中：符合条件的机构数量达13家，达标率为65%。
三、涉农贷款增量奖励政策实施过程中存在的问题
（一）政策认识不够深入，影响政策执行效果
涉农贷款增量奖励政策专业性比较强，所涉及的部门较多，这在一定程度上造成了金融机构对此项政策的认识和理解不够深入，影响了政策的执行效果。有的金融机构认为此项政策只是针对农村信用社等涉农金融机构；有的金融机构则对此项政策认识不够深入，对申报范围仅限于县域金融机构这一政策规定理解不透彻，从而造成虽不是县域金融机构，但也要求申报的现象时有发生。而有的金融机构则认为申报过程较为烦锁，对奖励的标准和条件认识较为模糊，了解不全面，放弃了申报机会，影响了该奖励政策的实施。
（二）部分涉农贷款指标分类标准不明晰，认定存在一定困难
一是作为统计工作基础性文件的《涉农贷款专项统计制度》对“农户”、“农村企业和各类组织”采取了不同的分类标准：“农村企业和各类组织”的唯一限定条件是注册地位于农村区域，而“农村区域”指除地级及以上城市的城市行政区及其市辖建制镇之外的区域，因此县域属于农村区域；界定“农户”时却附加众多条件，其中规定居住在城关镇（所辖行政村除外）的住户不属于农户，按此理解居住在县城里的住户应属于农村区域的非农户。上述分类标准使得金融机构在具体实际工作中，对农户贷款的判定存在一定困难，特别是对农户居住地址的判定有一定难度，使得金融机构在判定是否为农户时仍以户口簿标注“农业户口”为主。二是在涉农贷款统计方面，目前，财政部对涉农贷款增量奖励的认定仅包括：人民银行涉农贷款统计表中的“农户农林牧渔业贷款”、“农户消费和其他生产经营贷款”、“农村企业及各类组织农林牧渔业贷款”和“农村企业及各类组织支农贷款”等四类贷款，不再包含农村企业和各类组织其他生产贷款。但由于《涉农贷款统计制度》对农村企业和各类组织的“支农”和“其他生产”两类贷款未做明确细致的区分，致使金融机构在涉农贷款统计及奖励申报过程中易发生混淆，审核时需要逐一甄别，降低了工作效率，增大了行政责任风险。
（三）政策安排存在短期效应
一是根据政策规定财政部可以根据奖励政策实施效果和中央地方财力情况，适时调整实施奖励政策的地区范围、奖励标准、奖励比例和中央与地方分担奖励资金的比例，而奖励标准、奖励比例、奖励实施的范围何时变以及如何变等这些不确定的因素都给金融机构涉农贷款的发放带来一定影响，使得部分金融机构认为涉农贷款增量奖励政策是短期的、临时性的制度安排，对政策的连续性有质疑。二是根据政策规定财政部门对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对年末不良贷款率高于3%且同比上升的县域金融机构，不予奖励。这一规定对于欠发达地区的县域金融机构来说，受农业生产季节性强、周期长、资金回报率低以及在开展信贷业务时信息不对称等因素的影响，该政策规定中15%的涉农贷款平均余额同比增开率和不良贷款比率标准门槛太高。
四、完善涉农贷款增量奖励政策的相关建议
（一）强化对涉农贷款增量奖励政策的引导和培训
由于涉农贷款增量奖励政策的专业性比较强，涉及的金融概念比较多，执行过程中也存在诸多盲点。因此，在实际工作中要切实加强政策的引导和培训。一是加大涉农贷款奖励政策的宣传和引导力度，充分调动各金融机构信贷支农的积极性。通过对该奖励政策的宣传和督促，使金融机构全面了解奖励政策实施的目的、范围以及奖励条件和标准。引导金融机构加大对“三农”的支持力度，充分调动金融机构涉农贷款发放的积极性。同时，通过出台相关政策文件等措施，灵活运用相关涉农贷款优惠政策以及支农再贷款政策，充分发挥该奖励政策在实际工作中的作用，为缩小城乡差距、实现城乡统筹发展，推动农村经济的全面快速发展提供政策保障。二是地方各级财政部门应加强对政策的深入理解和准确把握，确保自身理解政策规定的基础上，会同当地人民银行组织对辖内金融机构相关业务部门人员进行政策学习和业务培训指导。特是要让各金融机构明确政策奖励的机构和范围、奖励的条件和比例、数据资料报送的时间要求等相关政策规定，以便为涉农贷款增量奖励政策更好地贯彻实施奠定坚实的基础和保障。
（二）加强对涉农贷款增量数据真实性的审核
一是规范统计方式和分类标准。建议由相关部门统一开发涉农贷款统计系统，详细规定各指标的填报范围，设置金融机构信贷人员登录、主管人员复核程序，实现对每笔贷款的动态监控。同时，鉴于“农户”的准确界定涉及涉农贷款增量奖励和金融机构农户小额贷款利息收入纳税等问题，应予以认真对待，建议以户口登记信息为辅助界定条件。二是进一步明确相关部门职责。财政部门与会同人民银行制订详实的《县域金融机构涉农贷款增量奖励实施细则》，进一步明确各级财政、人民银行、银监以及相关金融机构等部门的各自分工，以利于相互之间的协作配合。三是加强对涉农贷款业务的统筹管理。各级财政部门在做好涉农贷款增量事后奖励的同时，应会同相关部门，加强事前和事后的引导和监督，严把涉农贷款项目申报的审核关，积极开展对涉农贷款的追踪问效，确保涉农贷款增量奖励政策发挥应有的作用。
（三）不断完善涉农贷款奖励政策体系
一是根据东、中、西部地区经济差距，制订不同的贷款增量奖励比例限制和不良贷款比例标准，使经济不发达地区的县域金融机构享受更多的政策激励，充分发挥出奖励政策的激励性。二是扩大金融机构奖励范围。适时把政策性银行、小额贷款公司等金融机构以及准金融机构也纳入奖励范围，扩大奖励政策的覆盖面，充分调动金融机构信贷支农的积极性，增强政策执行效果。三是根据实际情况，建议对部分地区的涉农贷款奖励资金全部由中央财政支付或者适当提高中央财政负担的比例，切实缓解地方财政困难，确保涉农贷款奖励资金按时足额到位。四是进一步完善涉农贷款的奖励机制。积极探索建议国家在该奖励政策的基础上，出台相关政策，加快建立涉农贷款风险分担补偿机制，对农业基础设施建设、重大农业项目等涉农贷款损失给予适当的风险补偿，并最终建立起涉农贷款奖励长效机制。
（四）切实加强政策的协作配合
充分发挥财政、金融等政策的协调配合作用，积极探索多样化的“财税+金融”政策衔接方式，确保涉农贷款增量奖励政策和贷款贴息、担保、税收减免、费用补贴等多项财税杠杆政策以及支农再贷款、存款准备金率、贷款利率等多项货币政策工具的统筹协调和密切配合，促进农村经济和农村金融的协调和可持续发展。
参考文献
[1]陈永富.关于完善涉农贷款增量奖励的思考，北京，金融时报，2011.12.
[2]马文科.涉农贷款增量奖励政策执行中存在问题及建议，甘肃金融，2012.7.
[3]李利等.县域金融机构涉农贷款增量奖励政策实施探讨，云南农业，2012.9.
作者简介：范应胜（1978-），经济师，供职于中国人民银行保山市中心支行。