试论我国政府运作成本控制与实现路径
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中图分类号:C912 文献标识码:A
内容摘要:政府改革与政府发展所必需面对的现实而紧迫问题,也是现代政府理论的重要组成部分。有效控制行政成本,建设节约型政府,是“执政为民”理念的基本诉求,是构建和谐社会的客观必然。本文提出了控制和降低行政成本的重要路径选择。
政府是整个社会的管理者,国内的政府成本问题研究是应我国政府改革与政府发展的需要而产生的,政府成本研究也是现代政府理论研究的重要组成部分。无论从现实还是从理论层面上看,政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。学术界关于政府成本问题的研究最初始于政治学、行政学界,之后的研究一直活跃于经济学界,但是由于该论题本身的特殊性、复杂性,这一领域的研究在学界始终处于边缘状态。
相关文献综述
进入21世纪以来,建设服务型政府,构建和谐社会正由公众的愿望变为政府的行动。随着实践发展和理论研究的深入,由建设服务型政府所引出的一个重要的课题,即如何提高行政管理绩效、降低政府管理成本正日益受到我国学术界的广泛重视。
何谓政府成本?国内学者对“政府成本”主要有三种理解:政府成本是企业成本的组成部分,是企业向政府支付的费用的总和。樊纲(2005)认为,政府成本是企业交易成本的内容之一,是指企业与政府打交道所需支付的一切人力、物力、财力以及政府错误政策所造成的资源浪费和效率损失;政府成本则是包括行政管理费用在内的各种政府支出和代价的总和(赵大生,2003)。包括政府管理性开支和投资性支出等;政府成本指政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支,以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。何翔舟认为政府成本是政府行政过程中所发生的各种直接费用和开支,及其在管理社会活动中所引发的现今和未来一段时期内社会直接的、间接的负担;这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过政府的优化决策和行政管理行为加以适当控制。
国外有关政府成本的论述早期主要集中在论证民主政体的合理性方面,认为民主制的政府体制具有高效、科学、成本低的特点。从上个世纪中期开始,学者们开始用企业理论来解释政府行为,并提出“政府破产”的概念,认为政府也有一个经营的问题,在经营中要考虑到运行成本,如果成本过高,政府会面临破产的威胁。政府成本是由人民出资支付的,不是君主支付的,因此政府只能是为人民服务的民主制,而不可能是君主私有的专制。潘恩明确指出:“政府不就是管理一国的事务吗?它不是,而且按它的性质来说也不可能是任何特定的人或家庭的财产,而只能为全社会所有,因为它是由社会出资维持的;尽管已通过暴力和奸计将它篡改成世袭的政府,但是篡夺并不能改变事务的本来面目”。
我国政府运作成本的现状及存在的问题
成本是一个经济学概念,指生产产品所花费的各种费用的总和。在产品价格不变的情况下,降低产品的成本,利润就会增加,提高成本,利润就会减少。所以产品成本是企业一项重要的经济指标,企业都会千方百计地降低成本,以提高其产品的市场竞争力。“成本”这个名词现在已不仅仅限于经济学领域,其他领域也广泛引入,其中管理活动中的成本问题备受关注。随着实践发展和理论研究的深入,由建设服务型政府所引出的一个重要的课题,即如何提高行政管理绩效、降低政府管理成本正日益受到我国学术界的广泛重视。
长期以来,我国政府在行政管理中未对行政成本的考量加以足够的重视,致使行政成本不断增加,这成为行政体制改革的一大“瓶颈”。
(一)政府机构庞大且财政供养人口多而工资成本高
近年,各地政府虽然大规模地进行了机构改革,采取各种措施控制机关事业单位人员流入,但由于机构设置和人员编制以及工资支出并没有纳入法制轨道,机构精简缺乏法制的约束力,机构撤了后又变着花样再设,编制和人员随意增加,超编人员的工资支出使政府本已过高的成本更加走高。政府机构多、工作人员多,维持其营运的办公成本也就高。我国政府机构最为膨胀的时候,中央政府的部级机构曾经突破过100个大关(1988年)。据统计,到2006年底,我国财政供养人员总数已达3673万人,比1978年增长82.3%,大大高于我国同期总人口27.1%的增长幅度。财政供养人员占我国总人口的比例由1978年的2.1%上升到1996年的3%,2007年更达创记录的3.24%。我国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人,官民比例高达1:18。但除公务员外,党政机关和社会团体中尚有400万事业编制或者工人编制的准公务员,他们的工资也是由国家财政发放,因此我国党政社团机关工作人员的总数应为1000多万。
(二)我国行政成本世界第一
横向比较,从改革开放初期的1978～2003年的25年间,我国行政管理费用已增长87倍,而且近年来平均每年增长23%。行政管理费占财政总支出的比重,2003年已上升到19.03%,比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家,而且高出世界平均水平25%。
纵向比较,1978年我国的财政总收入约1132亿元,截至2005年,我国全国的财政总收入约为3万亿元左右。也就是说,改革开放28年来,我国的财政收入增长了约28倍。然而,1978年我国政府机构的行政管理费用还不到50亿元,这与今天的7000亿元相比,28年时间,我国公务员的职务消费增长了140多倍,占全国财政总收入的比例也从1978年的4%上升到了24%(见表1)。而国外,行政管理费一般只占财政收入比重的3%～6%。
(三)政府投资效率低下
为了提供公共产品、行使管理全社会的职能,政府需要直接投资。我国政府在各个方面进行了许多必要的投资,但投资效率较低。我国政府直接投资的运行结果常是高投入、低回报的状况。以税务机关的征税成本为例, 2002年我国税收收入为115亿元,完成这项工作的税务人员约100万人;而美国国税局10万人收了117万亿美元的税收,美国税务人员只有我国的1/10,收的税却是我国的17倍;日本国税局税务人员只有5万人,只相当于我国的1/20,但所收的税则是我国税收的8倍。
(四)因腐败行为而增加的行政成本和隐性成本
近几年来,政府各部门组团出国参观访问越来越多,其中,除少数确实是为工作需要之外,多数是以学习为名,实为旅游,每次每人平均花费3～5万元。经济学家胡鞍钢更认为,我国因腐败而造成的各类经济损失,在20世纪90年代后半期保守估计平均每年在9875～12570亿元之间,要占到GDP的13.2%至16.8%。据国家财政部数据显示,2004年全国用于公款吃喝招待、公车消费和公费出国的开支共计7000亿元,占全国财政当年总开支的26.6%。
我国政府运作成本高昂的原因分析
政府成本过高已经成为我国行政改革中不得不引起重视的问题。造成政府成本过高的原因多而复杂,主要有以下几个方面:
(一)行政成本意识淡薄
良好的行政成本意识对有效控制行政成本起着重要的作用。然而,长期以来,我国政府官员在行政管理工作中往往只注重任务的完成及其效果,却忽略完成任务所需要的“投入”,重视算“政治账”,轻视算“经济账”,导致政府运行的“投入”和“产出”脱节。
(二)政府管理方式不当
我国的政府管理方式上还有许多需要改进与完善的方面,如党政关系尚未理顺,执政党事务与政府事务重复,职能交叉,浪费了政府管理资源,增大了政府成本。政府机构和人员臃肿,政府管理层次过多,政府的效率低和政府成本较高的问题同时存在。政府科学管理、民主管理、依法行政的水平还不高,由此造成的损失和负面影响,都增大了政府成本。
(三)政府机构庞大臃肿
长期以来,我国实行的是“全能政府”管理模式,政府职能划分不清,政企不分、政社不分,宏观和微观管理职能相混淆。政府管了许多不该管、也管不了的事情,耗费了大量的精力和资源,增加了管理成本。同时机构设置过多,导致行政机构过于庞大,人满为患。建国以来,尽管进行过几次政府机构改革,但始终没有跳出“膨胀―精简―再膨胀―再精简”的怪圈。我国由财政供养的行政事业单位人员已达4000多万,在不少地区,新增财政收入的80%以上用于人员经费,成为名副其实的“吃饭财政”。
(四)财政预算制度不健全
完整、规范、科学的财政预算编制、管理制度是行政现代化的显著标志,也是控制行政成本的重要机制。我国现行财政预算编制体制不够建全:预算与编制处于一种颠倒状态,不是编制服从预算,而是预算服从编制;预算编制方法不科学,基数法的影响根深蒂固,零基预算流于形式;预算编制往往缺乏科学依据,基本上是财务人员闭门造车、纸上谈兵,这样的预算往往与实际开支相距甚远,非但行政成本偏高得不到控制,而且成为下年度提高预算拨款的理由,使得行政成本更具有膨胀的趋势,预算管理作用远未得到充分发挥。
(五)行政决策存在失误
行政决策水平较低,决策失误,会直接导致行政成本的额外增加。据国家审计署审计报告,仅2006年全国审计机关审计查出因违规担保、投资和借款等决策失误给国家造成的损失高达14213亿元。此外,“权力寻租”也是行政成本上升的重要原因。部分政府官员擅自出让不应出让的公共权力、低价转让本来应该公开拍卖的公共资源、滥设关卡非法收取各种费用以及由此引起的一切社会损失等,都会增加隐性行政成本。
针对上述我国行政成本较高的现状,必须从观念、体制、制度等诸多路径入手,多管齐下,实现对行政成本的有效控制。关键是科学界定政府职能,建立科学、规范、有序的政府运行机制和公共投资机制,科学管理,强化监督,坚决反对和严厉打击政府腐败,就一定能够降低成本,提高政府管理效率。
(一)实行精兵简政并建设廉价政府
建设廉价政府,是世界各国政府改革的目标,也是降低行政成本的重要模式。廉价政府是一个精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务的勤俭政府。 廉价政府的主要价值和目标应是降低行政成本,提高行政效能。
(二)强化行政成本意识
要教育引导我们的各级干部和工作人员树立明确的成本观念,强化行政成本意识。要使广大干部和工作人员深切认识到,降低行政成本不仅仅是为了省几个钱、节省财政开支,其本质意义还在于依法规范行政机关的行为,更好地彰显“执政为民”的价值理念,提升政府的行政能力。
(三)转变政府职能并理顺社会关系
科学界定政府职能是合理设置政府机构和配置工作人员的基本依据。政府职能过多,政府机构设置就越多,配置的工作人员也就越多,所需成本必然增加。要理顺以下几个关系:一是政府与市场的关系。应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,凡是市场能发挥作用的领域,就要尽量交由市场去完成。二是政府与企业的关系。必须把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,使其成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的商品生产者和经营者。三是政府与社会的关系。要把社会可以自我调节和自我管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自主处理,充分提高社会的自我管理、自我服务能力。
(四)推进依法行政并建设法治政府
依法行政,建设法治政府是节约和降低行政成本的法律保障。要置政府行为于法律规范和监督之下,政府的权力依法设定,并在法律规定的范围内行使,以减少随意性所带来的过高的行政成本,对不经司法程序通过、随意扩张、擅自建立的机构,除勒令限期撤去外,还要追究主管者和当事人的法律责任,以防止机构反弹所增加的政府行政成本。
(五)推行电子政务并建设高效政府
推行电子政务,是建设高效政府、节约行政成本的重要保证。电子政务从根本上讲是为了提高行政效率,降低行政成本,改进政府工作,方便人民群众。电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新,政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率,从而精简机构和人员,降低管理成本;同时,电子政务的实行可促进政府业务流程现行,极大地改变现有政府的管理观念,最终将催生新的政府组织形态。
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5.阎坤,王进杰.公共支出理论前沿[M].中国人民大学出版社,2004
6.胡鞍钢.中国:挑战腐败[M].浙江人民出版社,2001
作者简介:
陈英葵(1969-),男,贵州天柱人。贵州师范大学经济与管理学院副教授,硕士,硕士研究生导师。主要研究方向:企业战略、组织与团队管理。
李辉宝(1983-),男,贵州天柱人,贵州师范大学经济与管理学院学生。主要研究方向:行政管理。