电子政务外包研究

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摘要:引入外包机制发展电子政务是当前国内电子政务建设的趋势，分析了电子政务外包的三种模式，讨论了政府信息化外包与企业信息化外包的不同，在此基础上，指出了中国实施电子政务外包的障碍及存在问题。

关键词：电子政务 外包模式 BOO BOT TOT

一、引言

电子政务外包，是指政府在政务信息化推进过程中，引入市场机制，将电子政务项目建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给专业企业完成。电子政务作为一项系统工程，专业性强，工作量大，前期投入高，技术更新快，时空跨度大，涵盖领域广；系统也更为复杂，服务功能变化多，运行稳定要求强。因此，政府部门不可能完全依靠自己的力量进行电子政务系统的开发、建设和维护，这就要求引入外包机制发展电子政务。

实行项目外包已成为国内外电子政务项目建设的发展趋势。在外包过程中，政府部门提出项目需求、组织协调项目实施，企业组织技术队伍提供专业化服务。通过外包，把政府从具体的技术工作中解脱出来，使其能够集中精力做好规划、提出需求，加强政策贯彻，统一宏观管理和服务；同时由专业化公司承担具体工作，发挥其在技术、融资、管理等方面的优势，为政府提供优质的系统支持。这样，政府不仅能够提高电子政务建设、运行质量，还可以节约资金，精简人员，提高服务效率与效能，也可以为绩效考核提供依据。

发达国家经过经济、效益、效能等诸多方面的评估比较后，普遍采用了外包的服务模式。从美国、英国、德国、新加坡等国政府部门的电子政务看，其建设及运行维护都是委托市场化的专业外包服务公司提供服务；政府工作人员只承担行政管理职能，进行信息加工分析，提出对公众服务的项目要求。

随着我国社会各领域信息化程度的不断提升、IT行业的逐步成熟与健全，IT外包服务作为国内IT行业发展的一个新的潮流，已逐渐成为我国政府部门在开展信息化建设工作中与IT行业合作的一项重要内容。

二、电子政务外包模式

目前我国电子政务建设的几乎全部的建设资金都来源于各级财政，也就是说全部是政府自有投资，这种模式很符合中国的传统。但正是基于这样的模式，我国电子政务建设才陷入了困境：在经济发达的地区或部门，投资小的项目能顺利开展，但碰到投资达几千万元、甚至上亿元的电子政务工程时，就经常为了筹集资金而推迟甚至放弃该建设规划；而在经济欠发达地区或部门，电子政务建设则因资金问题经常被搁置。因此，如何找到筹集建设资金的渠道是电子政务建设中急需解决的问题，其中外包模式成为电子政务建设的一种必然选择。目前电子政务建设主要有以下几种外包模式。

⒈BOO模式

BOO(Build-Own-Operate，建设―拥有―运营)模式是指：由IT服务方投资并承担工程的设计、建设、运行、维护、培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属IT服务方；由政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求，政府部门每年只需向IT服务方支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统的使用权。研究电子政务BOO模式建设，对于我国很多城市，尤其是落后地区发展电子政务具有一定的理论意义和实际借鉴作用。BOO模式的优势在于，政府部门既节省了大量财力、物力、人力，又可在瞬息万变的信息技术发展中始终处于领先地位,而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报。以BOO方式完成的项目的所有权不再交还给政府。

⒉BOT模式

BOT(Build-Operate-Transfer，建设―经营―转让)模式是指：在政府和IT服务方达成协议的前提下，由政府向IT服务方颁布特许，允许其筹集资金建设某一基础设施；IT服务方在特许权规定期限内管理和经营该设施及其相应的产品与服务，并在特许权期满后，无偿将项目交给政府接管。

通常，BOT模式也称为基础设施国家独有。从 BOT的字面含义，可以推断出基础设施国家独有的含义：作为私人投资者在经济利益驱动下，本着高风险、高回报的原则，投资于基础设施的开发建设；为收回投资并获得投资回报，私人投资者被授权在项目建成后的一定期限内对项目享有经营权，并获得经营收入；期限届满后，将项目设施经营权无偿移交给项目东道国政府。由此可见，项目设施最终经营权仍然掌握在国家手中，而且在 BOT项目整个运作过程中，私人投资者自始至终都没有对项目的所有权。归根结底，BOT模式不过是政府利用私人投资者在一定期限内对项目设施拥有经营权，但该基础设施的本质属性没有任何改变。

BOT模式不论在发达国家还是发展中国家，都受到普遍青睐，广泛用于大型项目，特别是基础设施领域和投资额度大而期限长的项目。

⒊TOT 模式

TOT（Transfer-Operate-Tranfer，转让―经营―转让）模式是指：通过出售现有投产项目在一定期限内的产权，来获得资金以建设新项目的一种融资方式，也是利用民间资本运营基础设施项目的一种模式。

具体地说，TOT模式是：政府把已经投产运营的项目在一定期限内的特许经营权移交给外商或民营企业经营，以项目在该期限内的产权或现金流量为标的，一次性地从外商或民营企业那里融得一笔资金，用于建设电子政务；同时，通过资本存量的所有权或经营权的转移，实现政企分开、政资分开，从而保证电子政务的顺利发展；待特许经营期结束时，政府再将其项目的所有权收回。

以上三种模式有各自的特点和适用范围，其中BOO、BOT在中国也有了个别应用，并取得了一定的效果。例如，北京市政府以BOO方式将首都公共平台网络建设外包给首都信息发展股份有限公司(以下简称首信)，政府只负责一些基础建设投入，首信负责网络运营及一些应用系统开发，从而减少了政府负担，首信也因为越来越多的委办局的接入而获得利润，形成双赢的局面。再如，青海省劳动和社会保障厅（以下简称“劳动社保厅”）的青海市劳动保障信息网项目，采用了BOT模式，由清华同方股份有限公司（以下简称“清华同方”）一揽子承包。清华同方负责投资建设、运营和维护该信息系统，并拥有投资部分所形成的资产所有权；青海省劳动社保厅则提供信息资源、政策指导和政策保障；随后，清华同方通过发售社会保障卡、发卡广告费收入及收取使用费等方式回收投资，并将回收部分的产权相应移交给青海省劳动社保厅。但要想有更多的应用，还需要政府部门对自身需求以及这些模式的应用对象进行更深入的研究。

随着信息技术的迅猛发展和电子政务建设的深层次推进，外包成为电子政务建设的关键手段，研究外包开展模式，积极探索电子政务建设的新思路，不仅对政府部门的信息化建设具有重大推进意义，同时也可以为政府部门及时调整自身管理模式提供参考。

三、电子政务外包的障碍

⒈政府信息技术外包与企业信息技术外包的不同点

资源外包（Outsourcing）是“Out Source Using”的简称，即“外部资源利用”。目前，理论界普遍接受的外包定义是：企业将某种创造价值较低的、非核心的任务及其控制权交由那些能以比自己效率更高、成本更低地完成该任务的外部专业生产、服务商，并与其形成资源互补的战略联盟，以优化资源配置，实现自身持续性发展的一种战略管理活动。这是大多数IT外包服务商所熟悉的外包服务模式，但这个定义一般是针对企业而言，如果外包服务的对象是政府部门，则情况就有所不同了。

政府部门的社会职能和角色都与企业大相径庭。首先，政府部门的工作不以扩大本单位的经济收入为目的，而以维护和增进国家利益、社会效益、公众福利为追求；其次，政府部门的行政职责的核心是依法行政，而行政行为及其程序的合法性又是依法行政的重要前提，这就意味着，政府部门法定的业务及其行政程序是不能够像企业那样以经济效益为导向而更改或对外转移的。

因此，从IT服务商角度看，为政府部门提供IT外包服务具有一些与为企业服务不同的特点。

其一，仅以提升自身的经济效益或优化资源配置为目的而接受外包服务的思想并不完全适用于政府部门。

企业与政府部门之间在决定哪些业务可以外包的问题上最主要的区别在于：企业可以通过适当的方式衡量自身的各种业务的价值，在有利的情况下，将其中的一部分或者全部转移乃至转让给外包方，国外也有一些外包服务商通过提供外包服务最终在某些领域将客户取而代之的情况；而政府行政部门则是依法设置的，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关，它代表国家行使的那部分行政职能是法律赋予的，其价值不能以金钱直接衡量，更不可能转移到行政体系之外。

其二，政府部门自身的组织原则和行为特点使得与之相关的外包服务的内容、提供方式及其执行过程都可能存在一些与企业所不同的要求。

因此，对于上、下级行政部门之间的行政隶属关系、职能联系，IT服务商要有正确的认识，他们所提供的方案既要充分考虑到客户的上级机构对于有关问题的规范和要求，也要考虑到客户与其下属机构之间在有关业务上如何布局、如何接轨、如何规范等等问题。如果缺乏战略性的前瞻和全局性的规划，没有真正以客户部门的主要工作目标作为双方合作的出发点，其结果肯定是失败的。

其三，和企业信息化不同的是，电子政务的时空跨度更大，涵盖领域更广，系统也更为复杂，因此它也更为专业。

正是由于政府信息技术外包具有和企业信息技术外包不一样的特点，电子政务在是否选择外包策略、外包业务范围的确定及合同管理方面都存在一些问题。

⒉电子政务外包存在的障碍和问题

⑴电子政务外包动力不足

政府机关由于其自身特点，对成本并不十分关注，这与企业从降低成本的需要出发采取外包的服务模式大不相同，因此政府IT外包的动力相比企业来说也普遍不足。为了解决能力、成本与业务需求之间的矛盾，政府部门往往采用扩编人员的方式不断膨胀其IT部门(多为事业编制的信息中心)，而不优先考虑采用外包的方式。

⑵外包业务范围不明确

尽管随着政府信息化建设的深入，越来越多的行政工作由手工处理纸质资料的模式转变为以计算机和网络为主要工具和载体的现代化方式，这些事务的本质属性并没有发生变化，不过是工作介质、手段的更新罢了。因此，并不是说可以将所有的政务都进行外包，哪些业务可以外包以及外包到什么程度都是需要认真研究的。

⑶IT方面管理和规划能力不够

政府在IT方面管理和规划能力不够成熟，直接阻碍了IT外包策略的选择。随着电子政务的建设，政府机关的信息化水平快速提高，但在IT的业务和外包规划能力上仍然比较欠缺。

⑷政府实施IT外包的执行能力比较缺乏

外包合同是IT外包的关键所在，围绕合同的拟订、实施和控制，是外包执行的精华所在。合同厚度都被当作商业秘密，外包合同相当重要。而政府却总是因为自己作为经济社会的管理者拥有天然的优势地位，而最容易忽视这个最基本的商业规则要素，不重视合同的谈判和签订，合同中条款拟订粗糙，这样很容易在日后的执行中造成被动，也会为日后的知识产权、服务质量等问题埋下隐患。另外，在外包执行阶段，政府也缺乏对IT服务商进行必要的管理和监督，省略了必需的沟通、技术文档的交接及关键点的评审，从而导致总体服务水平的降低。

⑸外包服务商的选择问题

当前的电子政务建设缺乏统一的标准，缺乏统一规划、统一平台上应用的整体解决方案。信息技术外包的委托方和承包方之间存在的委托―关系，由于信息的不对称，从而会产生承包商的“逆向选择”风险和“道德风险”。

在选择外包服务商时，无法对其进行全面、详细的评估，无法全面考评其综合服务水平，这样会导致后期服务过程中政府部门处于被动，无法获取及时优质的服务；另一方面，IT企业生命周期通常较短，政府部门把电子政务项目外包给某IT企业，可能不久以后该IT企业会破产或注销，这样就导致后续运行维护工作难以开展。

⑹内部学习和创新能力削弱

信息技术的外包有可能削弱内部信息技术部门的学习能力和创新能力。随着外包的深入开展和合作时间的推移，政府部门对外包服务商的依赖越来越强，最终导致完全依赖于后者，政府部门的技术人员仅仅作为传声筒，尤其是需求发生变更时常常又可能受制于外包服务商，如此则降低了IT建设的灵活性，自身人员技术水平也大大降低，从而失去了掌控IT系统的主动权；同时，也给IT系统安全也带来一定的隐患。

⑺如何实现双赢的问题

在电子政务外包模式中，政府与企业如何实现“双赢”是当前存在的一个问题。就政府而言，政府不可能长期地将有限的财政收入投入一个不可持续发展的电子政务解决方案；就企业而言，企业必须赢得利润才能维持其在市场的存在。因此，构造一个政府和企业相互合作的业务模型，找到一种可以持续发展的政府与企业双赢的伙伴关系结构至关重要。一方面，在电子政务外包过程中，要避免背离市场规律和信息化规律的电子政务项目合作方式，促使企业积极地做政府IT项目；另一方面，企业需要有诚信和服务意识，在经济效益回收缓慢的电子政务项目中树立信用和声誉。

四、结束语

和企业信息化不同的是，电子政务的时空跨度更大，涵盖领域更广，系统也更为复杂，因此它也更为专业。因为在这个专业领域，政府部门无论从体制上还是从职能上都不可能培养一支专业队伍来开发与维护。因此，发动社会力量进行外包，强化政企互动，加强监管，是实现电子政务建设的一条理想途径。这样不仅让政府更专注“政务”，同时又能更好地发挥系统的技术潜能。

IT企业与政府部门共同参与电子政务建设，电子政务建设的收益和风险可以由企业与政府共同承担。因此，政府部门可以通过合理的方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样，一方面，能够减轻政府部门的财政压力；另一方面，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润，进而带动信息产业的发展，使电子政务建设进入一种可持续发展的良性循环。

为了解决电子政务外包过程的存在的障碍及问题，可以从政府和企业两个方面着手。

对于政府部门，政府要在组织结构方面以提升IT服务能力为最终目标，重新界定政府IT机构的职责范围，增强外包的动力。同时，政府部门的IT服务应把外包作为优先选择的业务策略，制定与IT外包配套的财政预算、监管与评估等制度，完善信息化建设管理和外包实施控制体系。政府部门要积极采购电子政务咨询服务和电子政务工程项目监理服务，以保证项目在预算范围内按时保质完成。

就IT企业而言，企业要加强软件项目管理，实施电子政务软件CMM工程，提高软件开发质量，缩短软件开发周期，降低软件开发成本。企业要及时总结电子政务软件开发模式，在某个电子政务领域内形成自己的核心竞争力，成为该领域的电子政务软件开发专家。

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作者简介：

陆敬筠，女，1971年生，汉族，江苏宿迁人，南京工业大学管理科学与工程学院教师，东南大学经济管理学院在职博士生，研究方向为信息化、电子政务。

（本文责编：宋文好）