农村金融改革不需要城市“舶来品”

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世上本来没有路，走的人多了就有了路。

多元化涉农金融机构既是一个敏感的话题，也是一个复杂的问题，更是一个亟待解决的难题。

有了方案需要政策，有了政策需要操作、磨合。人定胜天，不是靠主观愿望影响自然，而是事在人为。

当前农村金融服务严重不足，已经成为制约农村发展的一大瓶颈。

从2007年开始，农村金融体制改革逐步推进，村镇银行等新型农村金融机构开始建立。然而，农村金融服务仍然相对滞后。如何提高竞争性、发展可持续农村金融机构，推进农村金融改革成为一个悬念。

为此，本报专访了冯兴元研究员，就此问题他发表了看法：

我国农村金融监管目前处在一种形式与实质相悖的境地。

他认为，在农村多层次、多差异、高度分散的金融需求面前，商业性金融机构往往“水土不服”。农村金融的发展，需要的不是城市金融的“舶来品”，而是真正植根于农村经济之中的金融形式。

民间借贷面向农民和中小企业的需求，它运作特点就是需求跟进，然而正式金融往往采取的是供给先行的运作方式，再加上内部人控制问题，正规金融往往无法代表社员、股东的利益，也就不能很好地根据农民和中小企业的需求提供金融服务

目前央行、银监会的试点改革都是自上而下的集中控制试点，属于点式放开，事实上延缓了改革的进程。

我们的正式金融机构如国有银行应该学习民间金融的很多做法，并加强合作。

“ 三驾马车”动力不足

“三资金融”需因地制宜

中国联合商报：从过去十年的农村金融改革来看，目前处在什么水平上，如何评价这样的改革进程？

冯兴元：我国的农村金融伴随着我国农村经济的发展而发展，伴随着我国农村经济的改革而深化。1993年，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，要求农业银行向商业银行转轨。1994年，国务院颁布了《组建中国农业发展银行的通知》，决定成立专门为农业服务的政策性的农业发展银行。1996年，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的通知》。此后，在我国农村逐步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。但是，实际运作中，我们没有看到这“三驾马车”并驾齐驱去支撑农村金融体系。

“三农”问题成为世纪之交政府工作的“重中之重”后，农村金融体制改革也就理所当然地成为金融体制改革中的“重中之重”。开始主要是围绕农村信用社以明晰产权和完善经营管理体制为中心进行新一轮改革，但是由于这轮改革的目标不是解决农村融资问题，而是解决农信社生存和发展问题。

目前，银监会正推动村镇银行、专营贷款业务的子公司和农民资金互助组织试点，以及央行推动的小额贷款公司改革试点。这些举措虽然有助于农村金融机构的多元化，但远远不足以满足当前农村金融的供求缺口。

目前农村金融改革限于高度集中的改革试点，真正意义上的全面改革还遥遥无期。农村金融改革难以真正突破。目前缺少真正的以农民为主体的商业和互助金融组织。

中国联合商报：现在外资行纷纷进入国内农村市场抢占高地，那么怎么认识外资行这种不同于中资行的举动？

冯兴元：外资银行落户中国农村，这与外资银行注重长期战略布局的风格一脉相承。毫无疑问，外资银行现在进入农村不一定马上赚到钱，更不用说马上带来巨额利润。但外资银行恰恰选择短期不被看好，而长期发展潜力巨大的市场提前进行战略布局，显示出了与中资银行不同的胆识。

对外资银行而言，城市网点数量无法与任何一家中资银行相比，他们的业务也主要集中在中高端客户上，这样的格局短期内无法扭转。农村市场出现，可以为外资银行提供更多层面以展开错位竞争，为未来的市场抢得先机。

但是我国农村地区幅员辽阔，不同的地区经济形态也存在很大的差异，农村金融市场的多样性和复杂性，使得银行在提供金融服务时可能需要针对多层级的需求，采取与在大城市中有所不同的方式，因此外资银行仍面临业务本地专业化、人员本土化等多重挑战，不太可能在短期内大举进入，必须先有一个摸索的过程。所以像汇丰设立乡村银行主要考虑的恐怕还是战略布局而非短期获利。但可以肯定的是，随着国内农村新型金融机构的兴起以及外资银行的进入，最终得益的不仅有这些金融机构，而且还有我国的农村、农业和农民。

中国联合商报：包括外资和民资进入农村金融市场，其目标还是要追求商业利益最大化，同时农村金融从长远来看也是要市场化，在目前的主旋律是支持“三农”，如何平衡这两者？

冯兴元：农村金融机构既要追求市场利润，又要承担支农的社会责任，这表面看上去是矛盾的，实质上完全可以通过农村金融组织的多元化和竞争实现二者相结合的。在开放农村金融市场准入的条件下，农村金融市场倾向于多个农村金融组织并存、体现为竞争性金融市场。这时，农村商业性或者合作性金融机构获取利润或者剩余的过程，就是向“三农”提供金融服务的过程。在这种格局下，利益引导下的金融运作最能满足“三农”服务目标。也存在一些领域，比如村庄道路建设，政策性金融可以发挥作用。但它是辅的，不能与商业性和合作性金融机构争利。

农村金融市场需求有着不同于城市的特点。大型国有商业银行、股份制商业银行在农村多层次、多差异、高度分散的金融需求面前，往往“水土不服”。在信贷服务方面，它们的优势在于按照标准化的程序提供标准化的金融产品。对于它们来说，满足分散农户的金融服务需求成本过高，农村金融的发展，需要的是真正植根于农村经济之中的、贴近农民和中小企业的金融形式，也只有和农村经济水融的金融形式，才能让农村金融机构在很多落后的农村地区获得可持续发展。这与金融机构的商业化目标不冲突，金融机构进驻农村本身也是“支农”。

行政监管效率低下

民间金融门槛众多

中国联合商报：从目前来看，农村金融机构主要有农商行、资金互助社以及贷款公司等等，但是对此的监管基本上还是统一监管，怎样认识统一监管标准与农村金融机构的特殊性问题？

冯兴元：我国农村金融监管目前处在一种形式与实质的悖论境地。形式上的严格审批和行政管制，虽在一定程度上控制了农村金融风险发生的时间、范围和程度，但同时带来的是农村金融抑制以及农村金融效率的降低，金融寻租和腐败有了滋生的空间。监管法规滞后、监管基础薄弱以及监督约束机制缺失等现实因素的制约，使得农村金融监管处于低效或无效的状态。

当前我国农村金融体系主要是由合作金融、商业性金融和政策性金融所构成，保险业在农村的发展较慢。因此，我国农村金融的监管更多体现在对银行业的监管上。农村经济的自然特征和农民金融服务需求的属性决定了农村金融的服务主体将是社区型和草根型金融机构。但对村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社等新农村金融机构的设立、经营和监管，按照银监会的意见，这些农村金融机构至少应有一家银行业金融机构作为新设农村银行业金融机构的发起人，这表明监管当局还是倾向于以银行业金融机构带头发起、从而便于自身监管的保守思路。

同时，真正的合作金融无论在组织形式上还是在功能上都极富有特色，有别于一般商业性金融组织，需要专门的法律来规范，而且从合作金融监管的国际实践来看，各国都制定专门针对合作金融的法律法规，这是一个国家合作制农村金融组织是否走向规范发展道路的重要标志。我国还缺乏《合作金融法》、《合作金融监管条例》等法律法规来明确规范约束农村合作金融的活动，这使得当前监管当局的“监管者”和“行业主管机关”的角色界限很容易混淆。

另外，在民间金融领域，虽然民间金融对农户的融资贡献远远大于正式金融，由于民间借贷属于内生金融，面向农民和农村中小企业的需求，它运作特点就是需求跟进，由此决定它的效率高于正式金融。但目前仍然受到严重的金融抑制、打压和歧视，许多该放开的地方没有放开。除了民间借贷利率限制以外，民间放贷人条例也迟迟没有出台。

中国联合商报：目前是监管不力？

冯兴元：是的。目前央行、银监会的试点改革都是自上而下的高度集中控制试点，属于点式放开，事实上延缓了改革的进程。

到2007年底，银监会推出的试点贷款公司4家，村镇银行23家，农村资金互助社8家，加上央行主导的只贷不存的小额贷款公司7家，总计32家。而目前我国有2860个县级区划，41040个乡镇级区划。如果要引入农村正式金融部门的金融多元化和有效竞争，由上而下创建2860家县级村镇银行和41040家乡镇级村镇银行、专营贷款业务子公司、小额贷款公司和农民资金互助组织是非常必要的。那么按照从2005年到2007年三年创建32家的速度，要完成这样的目标，则需要4115年，即使加快100倍，也需要41年。显然，这种集中试点不利于大面积解决目前农村金融主体过于单一和与此相应的金融滞后问题。

民间金融大有可为

模式尚需多管齐下

中国联合商报：目前在农村民间金融非常活跃，甚至还有高息贷款，但是农村高息借贷可能会带来很多的负面效果，你怎么看这个问题？

冯兴元：农民在没有其他资金来源的情况下，这种贷款本身是一种非常有效、面向需求的金融服务。至于其可能带来的负面效果，则是因为其他社会、经济或者金融机制的缺失，需要建立一些配套的机制来化解。

比如农民因病借入的高息贷款，可以通过健全农户大病统筹等保险手段以及提供医疗方面的社会救济来化解。另外，个人信用破产制度的实施可以保护负债人最基本的生存权利，而且其信用可以允许在一定年限后重建，这种做法也可以提醒放贷人注意其放款回收可能性的警示。

在国外和香港对民间金融的利用有很成熟的经验，像香港有《放债人条例》，南非有《高利贷豁免法》，香港的《放债人条例》规定：任何人经放债都可以从事放债业务，利率、金额、时间和偿还方式由借放款双方自行约定，但利率不得超过规定的年息6厘以上，南非则是规定个人或机构只要是发放5000美元以下的贷款，不管利率高低，只要到管理机构登记就算合法。

中国联合商报：那么从长远来看，民间金融在农村的发展应该是什么样的路径？

冯兴元：民间借贷面向农民和中小企业的需求，它运作特点就是需求跟进，然而我国农村正式金融往往采取的是供给先行的运作方式，信贷由一些部委和金融主管部门控制，比较容易受到国家宏观调控政策的干预，比如今年的货币政策从紧，中小企业贷款肯定更加困难。再加上内部人控制问题，农村正式金融往往无法代表社员、股东的利益。也就不能很好地根据农民和中小企业的需求提供金融服务。

农村的民间金融形式有许许多多，除了像江浙、福建、广东的各种“合会”，陕西、山西的各种“基金”，宁夏的典当行等。它们在对分散农户和中小企业提供金融服务方面有着天然的优势。

一是基于人缘、地缘、血缘和业缘关系的相互信任和了解，借助这些社会关系网络所获得的信息是最充分、最对称的。二是借贷手续简便，一般不需要抵押、担保、质押等。如果需要抵押或者质押，也可以接受一些正规放款者无法接受的、非标准化的抵押和质押品。三是借贷一般集中在一个固定狭小的地域范围，客户群体相对固定，借款者承担的多是无限责任。四是借贷双方常常同时保持工作关系、商业交易关系和金融交易关系，千丝万缕的联系使信贷交易更容易建立，信贷风险较小。

当然，并不是说民间金融就没有风险，民间大规模的集资肯定存在风险。任何金融均有风险，正因为有风险，金融机构或者放贷人可以进行风险定价。风险的控制也分内部控制和外部控制。政府所起的作用就是外部控制，政府可以对一些可能的金融违法行为及由此产生的金融风险作严格的界定，比如民间融资中可能出现的金融欺诈，即融来的资金另做他用，这是绝对不允许的。这与正式金融是一样的。

另外，我们的正式金融如国有银行还应该学习民间金融的很多做法，同时应该和民间金融合作。在菲律宾，粮食公司就从银行贷款后放贷给农户，因为他们最了解农户的信用和资金需求，解决了银行和农户的信息不对称问题，到时候，农户就用粮食还款。在中国，也可以考虑银行与民间放款人合作，因为这些民间放款人是最了解当地企业的需求信息的。

中国联合商报：农村金融应该是一个竞争有序、分工合理的格局，那你认为应该如何设计这种格局？

冯兴元：解决好“三农”资金问题，首先要注重政策法规要与涉农金融机构的自身利益兼容，要为多样化的农村金融机构的发育营造授能性环境。涉农金融机构是一个比较特殊的金融企业：它所服务的“三农”，在一般人的眼里具有弱质性，很多人认为农业是弱势产业，农村是相对落后的地区，农民是社会弱势群体。其实这种看法有偏颇。农业部门同时存在着大量的盈利机会。如此，涉农金融机构既要借助市场力量挖掘自身的生存与发展潜能，又急需依靠政府和有关部门为其营造良好的农村金融发展环境。

从长远考虑，必须要多管齐下，建立一个组织多元化的竞争性农村金融市场，这种多元化的组织应该是进一步放开农村金融市场和引入市场竞争的结果。既包括正式金融，也包括非正式金融，同时需要改变对民间金融的歧视态度和观念，把民间金融、正式金融和准正式金融并列看作同等重要的金融领域。